中國金融業的對外開放，起步于1978年，隨著計劃經濟向市場經濟過渡，國內金融市場準入門檻逐步放開。1979年，第一家外資銀行代表處—日本輸出入銀行北京代表處設立。1979年3月，國務院批轉中國人民銀行《關于改革中國銀行體制的請示報告》，成立國家外匯管理總局。1980年，美國國際集團（American International Group，AIG）（美國的跨國保險及金融服務機構）在華設立代表處。1992年，美國國際集團屬下屬友邦保險公司獲準在上海設立分公司，開1949年以后外國保險公司在中國開業先河。

在總結1979年～1994年外資金融機構設立發展經驗以及監管實踐基礎上，1994年，第一部由國務院頒布的關于外資金融機構的行政法規《中華人民共和國外資金融機構管理條例》正式實施。同年1月1日，根據《國務院關于進一步改革外匯管理體制的通知》（國發[1993]89號），我國正式實施外匯管理體制改革，實行銀行結匯和售匯制，以及以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制。1996年1月《中華人民共和國外匯管理條例》發布并于1996年4月施行。1996年12月，中國正式接受國際貨幣基金組織第八條款、實現了人民幣經常項目可兌換，并開始允許部分符合條件的外資銀行在境內開展人民幣業務。1999年，取消了設立外資銀行的區域限制，外資銀行并被允許參加全國銀行間拆借市場。

中國加入WTO后進一步放寬了對外資金融機構經營許可、業務范圍的限制。2002年6月，《外資參股基金管理公司設立規則》和《外資參股證券公司設立規則》發布并于7月1日實施。2002年11月，人民銀行與中國證監會共同發布《合格境外機構投資者境內證券投資管理暫行辦法》，試行QFII（合格的境外機構投資者）制度，QFII制度是境外投資者投資境內金融市場主要渠道之一。2003年12月，中國銀監會發布《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》，為中外資金融機構股權合作提供了法律依據。

2006年隨著中國加入WTO過渡期結束，中國進一步履行金融領域開放承諾。2006年12月11日，國務院頒布的《中華人民共和國外資銀行管理條例》及中國銀監會發布的《中華人民共和國外資銀行管理條例實施細則》正式生效，取消了外資銀行經營人民幣業務的地域限制和客戶限制，大大提高了外資銀行的開放度。2007 年中國銀監會發布《非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》。2014年9月，頒布《外資銀行行政許可事項實施辦法》，統一中外資銀行市場準入標準。QDII（合格境內機構投資者）、RQFII（人民幣合格境外投資者）、RQDII（人民幣合格境內投資者）、滬港通、深港通、債券通等制度亦陸續推出。

2017年，黨的十九大報告提出推動形成“全面開放”新格局，主動參與和推動經濟全球化進程，發展更高層次的開放型經濟。中國金融業對外開放步伐明顯加快，金融領域先后推出50多項開放措施，涉及取消或放寬外資持股比例限制、放寬外資機構和業務準入條件、擴大外資機構業務范圍、優化外資機構監管規則和簡化行政許可流程等。2019年5月，中國銀保監會發布12項開放措施，包括：按照內外資一致原則，同時取消單家中資銀行和單家外資銀行對中資商業銀行的持股比例上限；取消外國銀行來華設立外資法人銀行的100億美元總資產要求和外國銀行來華設立分行的200億美元總資產要求；取消境外金融機構投資入股信托公司的10億美元總資產要求；允許境外金融機構入股在華外資保險公司；取消外國保險經紀公司在華經營保險經紀業務需滿足30年經營年限、總資產不少于2億美元的要求；放寬中外合資銀行中方股東限制，取消中方唯一或主要股東必須是金融機構的要求；鼓勵和支持境外金融機構與民營資本控股的銀行業保險業機構開展股權、業務和技術等各類合作；允許外國保險集團公司投資設立保險類機構；允許境內外資保險集團公司參照中資保險集團公司資質要求發起設立保險類機構；按照內外資一致原則，同時放寬中資和外資金融機構投資設立消費金融公司方面的準入政策；取消外資銀行開辦人民幣業務審批，允許外資銀行開業時即可經營人民幣業務；允許外資銀行經營“代理收付款項”業務。

2019年7月，國務院金融穩定發展委員會發布了《關于進一步擴大金融業對外開放的有關舉措》，允許外資機構在華開展信用評級業務時，可以對銀行間債券市場和交易所債券市場的所有種類債券評級；鼓勵境外金融機構參與設立、投資入股商業銀行理財子公司；允許境外資產管理機構與中資銀行或保險公司的子公司合資設立由外方控股的理財公司；允許境外金融機構投資設立、參股養老金管理公司；支持外資全資設立或參股貨幣經紀公司；人身險外資股比限制從51%提高至100%的過渡期，由原定2021年提前到2020年；取消境內保險公司合計持有保險資產管理公司的股份不得低于75%的規定，允許境外投資者持有股份超過25%；放寬外資保險公司準入條件，取消30年經營年限要求；將原定于2021年取消證券公司、基金管理公司和期貨公司外資股比限制的時點提前到2020年；允許外資機構獲得銀行間債券市場A類主承銷牌照；進一步便利境外機構投資者投資銀行間債券市場。

2020年之后發布的部分法規/政策：

2020年之后核準成立的部分外資金融機構：

(一) 中國金融業對外開放與RCEP

2022年1月1日，《區域全面經濟伙伴關系協定》（以下簡稱“RCEP”）正式生效。首批生效的國家包括文萊、柬埔寨、老撾、新加坡、泰國、越南等6個東盟成員國和中國、日本、新西蘭、澳大利亞等4個非東盟成員國。2023年4月菲律賓向東盟秘書長正式交存RCEP核準書，協定于2023年6月2日對菲律賓生效，從而使得RCEP對15個成員國全面生效（成員國除了上述11國外，還包括韓國、緬甸、馬來西亞、印尼），全球最大的自貿區進入全面實施新階段。

RCEP將 《金融服務》規定在第八章附件一，而中國根據第八章第七條所作具體承諾事項則列于附件二《服務具體承諾表》。

RCEP第八章附件一《金融服務》第三條“新金融服務”規定，“每一東道國應當致力于允許在其領土內設立的另一締約方的金融機構在該東道國領土內提供東道國無需通過新法律或者修改現行法律即允許其本國金融機構在類似情況下提供的新金融服務”，意味著包括中國在內的各成員國應致力于給予RCEP 其他成員國金融機構相應的國民待遇。《金融服務》第七條“透明度”規定“每一締約方均承諾將提升金融服務領域的監管透明度”，第九條“信息轉移與信息處理”規定“締約方不得采取下列措施阻止：（一）其領土內的金融服務提供者為進行日常營運所需的信息轉移，包括通過電子方式或其它方式進行數據轉移；或者（二）其領土內金融服務提供者進行日常營運所需的信息處理”，在金融服務的監管透明度、跨境信息與數據管理等方面亦提出了要求。

從其相關內容和要求看，RCEP要求成員國在金融服務領域提供更大的市場準入，對資本項目可兌換的進程、加強金融機構的風險管理、提高透明度和信息轉移自由度等，均提出了較高的要求。為全面高質量落實RCEP相關內容，我國商務部、發改委、人民銀行等6部門于2022年1月24日發布了《關于高質量實施<區域全面經濟伙伴關系協定>（RCEP）的指導意見》（商國際發〔2022〕10號）（以下簡稱《指導意見》），《指導意見》第5、6條規定：“提高服務貿易對外開放水平。落實好協定服務貿易開放承諾……開展服務具體承諾表由正面清單向負面清單的轉換，按照協定承諾在協定生效后6年內盡早完成……” 第18條、第19條規定：“進一步提升貿易投資的金融服務質效。結合RCEP實施，鼓勵引導金融機構按照市場化原則和商業可持續性原則，創新金融產品和服務……” “提高人民幣結算對貿易投資發展的支持作用。推動RCEP區域內貿易投資活動更多使用人民幣結算，幫助市場主體降低匯兌成本，規避匯率波動風險。持續優化政策安排和基礎設施建設，為人民幣跨境使用提供良好的制度環境。引導金融機構提升金融服務水平，支持金融機構創新人民幣交易、投資、避險產品，為市場主體提供便捷高效的跨境人民幣金融產品和服務。” 第20條規定，“構建市場化、法治化、國際化的營商環境。各地方要嚴格實施與RCEP強制性義務對應的國內法律法規規章。以RCEP鼓勵性義務作為進一步營造良好營商環境的抓手，不斷提高地方治理能力。”

(二) 中國金融業對外開放與CPTPP

《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（以下簡稱“CPTPP”）涵蓋日本、加拿大、澳大利亞、智利、新西蘭、新加坡、文萊、馬來西亞、越南、墨西哥和秘魯11國，協定具有自由化水平高、涵蓋領域廣、規則要求嚴的特點。2021年9月，中國正式提出申請加入CPTPP。2023年3月英國獲準加入該協定。2023年6月中國商務部表示中國政府已向CPTPP成員遞交了中國加入CPTPP的交流文件。

不同于RCEP的附件形式，CPTPP將金融服務設置為單獨章節（第11章金融服務），其適用于金融機構、投資者及其對金融機構的投資，以及跨境金融服務貿易。另外在第9章投資、第10章跨境服務貿易、第17章國有企業和指定壟斷等章節亦有所相關或涉及。

1. 非歧視待遇、金融機構的市場準入及禁止當地存在要求

CPTPP第 11.3 條“國民待遇”規定：1. 每一締約方在設立、獲得、擴大、管理、經營、運營、出售或其他處置在其領土內的金融機構及對金融機構的投資方面，給予另一締約方投資者的待遇不得低于其在相似情況下給予本國投資者的待遇。2. 每一締約方在設立、獲得、擴大、管理、經營、運營、出售或其他處置金融機構和投資方面，給予另一締約方的金融機構及另一締約方投資者對金融機構的投資的待遇，不得低于其在相似情況下給予本國金融機構和本國投資者對金融機構的投資的待遇。

CPTPP第 11.5 條“金融機構的市場準入”規定：任何締約方不得對另一締約方的金融機構或尋求設立這些機構的投資者在其一地區或在其全部領土內采取或維持下列措施：(a) 對下列各項施加限制： (i) 無論以數量配額、壟斷、專營服務提供者的形式，還是以經濟需求測試要求的形式，限制金融機構的數量； (ii) 以數量配額或經濟需求測試要求的形式，限制金融服務交易或資產總值； (iii) 以配額或經濟需求測試要求的形式，限制金融服務業務總數或以指定數量單位表示的金融服務產出總量；或 (iv) 以數量配額或經濟需求測試要求的形式，限制特定金融服務部門或金融機構可雇傭的、 提供具體金融服務所必需且直接相關的自然人總數；或 (b) 限制或要求金融機構通過特定類型法律實體或合營企業提供服務。

CPTPP第 11.4條規定了各成員國的最惠國待遇要求。每一締約方給予另一締約方投資者、金融機構、投資者對金融機構的投資以及跨境金融服務提供者的待遇不得低于其在相似情況下給予任何其他締約方或一非締約方的待遇。

CPTPP第10.6條亦規定了禁止當地存在要求。

我國雖已取消或大幅放寬了外資在銀行、保險和證券公司領域的相關限制，但仍存在外資金融機構經營范圍受限、批復周期長，資本賬戶開放不足，對資金跨境支付和流動存在限制等問題。^[注1]

2. 不符措施/負面清單

CPTPP采用正面清單與負面清單相結合的方式。正面清單列舉允許的市場準入主體、定義、范圍等適用性規則，規定了跨境金融服務的具體方面。而在不符措施、例外等方面則采取負面清單的形式，不符措施列表（負面清單）沒有明確列舉排除的，原則上應向其他締約方開放。

作為制度型開放的試驗，我國國家發改委和商務部先后頒布了《海南自由貿易港外商投資準入特別管理措施（負面清單）》《海南自由貿易港跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）》，但相關負面清單未能與CPTPP的體例相銜接，且限制措施仍嚴于CPTPP主要締約國如日本、澳大利亞。自發布以來，由于沒有及時制定相應的配套管理措施、風險防控措施、操作指南和規則流程，在執行上亦存在一定程度的障礙或風險。^[注2]

3. 新金融服務

CPTPP第11.7條規定，新金融服務每一締約方應允許另一締約方的金融機構提供該締約方會允許其本國金融機構在相似情況下提供的一新金融服務，而無需采用新法律或修改現行法律。盡管有第 11.5 條(b)項(金融機構的市場準入)，但是一締約方可確定提供新金融服務可使用的組織和法律形式，并可要求提供該服務需獲得授權。如一締約方要求金融機構獲得授權方可提供一新金融服務，則該締約方應在一合理期限內決定是否給予授權且僅可因審慎理由方可拒絕授權。

4. 快速提供保險服務

CPTPP第 11.16 條“快速提供保險服務” 規定：締約方認識到設立和制定監管程序以加快持照保險服務提供者提供保險服務的重要性。這些程序可包括：允許推出產品，除非這些產品在一合理期限內被否決；不要求保險產品獲得批準或授權，但向個人銷售的保險或強制保險除外；或不限制推出產品的數量或頻率。如一締約方設立監管產品批準程序，則該締約方應努力維持或完善這些程序。

對于CPTPP第11.6條“快速提供保險服務” 以及附件11-B的C 節“郵政保險實體提供保險”等金融服務，我國還未有相關實踐的規則。

5. 數據境內外傳輸

第11章金融服務的附件11-B的 B 節“信息的傳輸”規定：每一締約方應允許另一締約方的一金融機構為數據處理目的，通過電子或其他方式向其境內外傳輸信息，如此種處理是該機構日常經營過程所要求的。本節中任何內容不限制一締約方為下列目的采取或維持措施的權利：(a)保護個人數據、個人隱私及個體記錄和賬戶的機密性；或(b)基于審慎考慮，要求一金融機構事先獲得相關監管機構的授權，以指定一特定企業作為此類信息的接收方。只要這一權利不被用作逃避該締約方在本節下承諾或義務的手段。

從第11章的附件11-A看，大部分締約國允許金融機構提供和轉移金融信息及金融數據處理和相關軟件，部分締約國（如智利、墨西哥、秘魯、新加坡、越南）規定金融數據處理需按要求經相關監管機構事先授權。

6. 國企競爭中立原則

CPTPP第17章要求任何締約方不得直接或間接向其任何國有企業通過相關方面的非商業援助，而對另一締約方的利益造成不利影響。每一締約方應不遲于協定對其生效之日后 6 個月，向其他締約方提供或通過其他方式在官方網站公開提供其國有企業名單，且此后應每年更新。

另外，CPTPP金融服務章節在特定措施的透明度、跨境貿易、支付和清算系統的接入、高級管理人員與董事會的非歧視要求、爭端解決等方面均有明確的要求和規定。

基于我國已經加入的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），對于在RCEP《服務具體承諾表》作出的相關金融領域開放承諾，以及作為RCEP成員承諾的監管透明度、國民待遇、跨境信息與數據管理等內容，確保國內金融法規政策與國際協定的一致性，進一步細化落實，堅持高水平實施《區域全面經濟伙伴關系協定》。

對照我國正在申請加入的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），努力推動以負面清單為基礎的更高水平金融業開放。針對 CPTPP在市場準入、國民待遇、支付和轉移、支付和清算系統的接入、高級管理層和董事會的非歧視義務、數據境內外傳輸等方面的要求，研究我國在金融服務貿易項下的進一步開放承諾，并合理界定不符措施及例外事項。

協調我國加入的或簽署的不同國際協定之間的差異，避免因加入時作出不同承諾而產生將來的執行困難或爭議。

對于跨境信息和數據管理，原則上允許跨境數據自由流動，通過出境安全評估、個人信息保護認證等措施實施必要監管，并采用負面清單形式及援引例外條款等進行抗辯和保護。

深化國有金融機構改革，構建國企競爭中立制度體系。在擴大金融機構市場準入的同時不斷完善金融監管并加大金融監管的透明度。進一步有序推進人民幣國際化，完善人民幣跨境投融資交易結算等基礎性制度。

就金融領域采取的相關開放措施，加大在我國自貿區的先行先試力度，充分評估其風險及可行性，平衡好金融開放與金融安全的關系，在保證安全的前提下，拓展對外開放的深度與廣度，建設更高水平開放型經濟新體制。

（本文為國浩金融業務委員會主任管建軍在第五屆國浩法治論壇上的演講。）

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