1. 定向供地：即保證開(kāi)發(fā)商作為土地招拍掛中的競(jìng)買(mǎi)者取得土地使用權(quán)。

2. 返還土地出讓金：對(duì)于以超過(guò)勾地協(xié)議約定價(jià)格競(jìng)得土地的開(kāi)發(fā)商，政府一方將超過(guò)約定部分的土地出讓金，即土地溢價(jià)款，全額返還給開(kāi)發(fā)商或按比例分成。或者，對(duì)于未成功競(jìng)得土地的開(kāi)發(fā)商，出于補(bǔ)償其前期為土地進(jìn)行的投資，政府一方將土地出讓金按比例分成作為開(kāi)發(fā)商前期投資回報(bào)。

3. 以非土地出讓金的形式間接補(bǔ)償開(kāi)發(fā)商：地方政府一方在土地出讓金入庫(kù)后以財(cái)政支持的方式間接給予開(kāi)發(fā)商補(bǔ)償，用于回遷房建設(shè)、城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)、拆遷補(bǔ)償、招商引資獎(jiǎng)勵(lì)或財(cái)政補(bǔ)貼等。

2019年7月3日最高院劉貴祥專(zhuān)委在全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議上的講話(huà)中強(qiáng)調(diào)，人民法院在審理合同糾紛案件的過(guò)程中，首先要認(rèn)定合同的效力，進(jìn)而認(rèn)定合同是否履行、如何履行。該講話(huà)作為最高司法機(jī)關(guān)對(duì)民商事審判工作的方向指引，勾地協(xié)議的效力認(rèn)定將在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)對(duì)勾地協(xié)議所衍生的民商事糾紛產(chǎn)生重大影響。

通過(guò)研究近年來(lái)最高院的相關(guān)案例，結(jié)合我們辦理此類(lèi)合同糾紛案件的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，筆者將立足上述勾地協(xié)議的主要條款，探析勾地協(xié)議的效力。

(一) “定向供地”約定的效力問(wèn)題

定向供地約定是否有效的核心在于是否有違招拍掛國(guó)有土地使用權(quán)中關(guān)于公開(kāi)競(jìng)價(jià)和誠(chéng)實(shí)信用的規(guī)定。現(xiàn)有的司法裁判在對(duì)此類(lèi)定向供地約定的效力認(rèn)定上態(tài)度較為統(tǒng)一，多認(rèn)定為無(wú)效（參考下表：案例一）。

但是，筆者認(rèn)為，如果土地招拍掛并非以“價(jià)高者得”為唯一篩選條件，而是把對(duì)土地的綜合利用、當(dāng)?shù)卣猩桃Y等其他因素也作為公開(kāi)比選條件，政府一方在勾地協(xié)議中約定開(kāi)發(fā)商因符合其他比選條件而在土地招拍掛中獲得優(yōu)勢(shì)，該約定并不違反招拍掛公平公正的原則，應(yīng)認(rèn)定有效。

(二) “返還土地出讓金”約定的效力問(wèn)題

“返還土地出讓金”約定是否有效的核心問(wèn)題，在于我國(guó)現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)以及規(guī)范性文件對(duì)于土地出讓金的使用具有明確的限制。上述關(guān)于土地出讓金規(guī)定按照法律的效力等級(jí)可分為狹義的法律和規(guī)范性文件，其中因法律并未明確規(guī)定違反將導(dǎo)致合同無(wú)效、而規(guī)范性文件的效力等級(jí)又太低，所以返還土地出讓金的約定雖然違反了上述規(guī)定，但違反本身并不能直接適用《合同法》第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定直接認(rèn)定為無(wú)效。從目前的司法實(shí)踐來(lái)看，在認(rèn)定“返還土地出讓金”是否無(wú)效的問(wèn)題上，法院通常著眼于是否有損國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，在司法實(shí)踐中法官對(duì)此有較大的自由裁量空間。

其一，《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條、《土地管理法》第五十五條、《預(yù)算法》第五十六條，僅從法律層面對(duì)于土地出讓金的上繳及用途作了原則性規(guī)定，但并未明示違反規(guī)定的法律后果。根據(jù)合同法司法解釋二的相關(guān)規(guī)定，違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效。由此，在探討違反此類(lèi)規(guī)定對(duì)勾地協(xié)議效力的影響時(shí)，首先需要識(shí)別此類(lèi)規(guī)定系屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，抑或管理性強(qiáng)制性規(guī)定。目前，對(duì)于“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”與“管理性強(qiáng)制性規(guī)定”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)各種學(xué)說(shuō)莫衷一是。經(jīng)梳理相關(guān)案例的裁判規(guī)則，筆者認(rèn)為，識(shí)別效力性強(qiáng)制性規(guī)定可參考如下標(biāo)準(zhǔn)：一是，法律、行政法規(guī)明確規(guī)定了違反該規(guī)定導(dǎo)致合同無(wú)效；二是，雖法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定違反將導(dǎo)致合同無(wú)效，但違反該規(guī)定如使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益【參考案例：最高人民法院（2016）最高法民申1223號(hào)、最高人民法院（2016）最高法民申3029號(hào)】。

其二，《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》、《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等問(wèn)題的通知》等規(guī)范性文件，系屬于效力層級(jí)較低的規(guī)范性文件。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ唬返谒臈l規(guī)定，合同法實(shí)施以后，人民法院確認(rèn)合同無(wú)效，應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及常委制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章制度為依據(jù)。所以?xún)H僅違反規(guī)范性文件并不必然導(dǎo)致合同無(wú)效，對(duì)此，劉貴祥專(zhuān)委在全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議上的講話(huà)中對(duì)違反規(guī)章、監(jiān)管政策等規(guī)范性文件的合同效力問(wèn)題作了明確，認(rèn)為如果違反規(guī)范性文件的合同同時(shí)違反了公共秩序，法院應(yīng)以“違反社會(huì)公共利益”為由認(rèn)定合同無(wú)效。

其三，司法實(shí)踐中法官對(duì)是否有違國(guó)家利益和社會(huì)公共利益有較大的自由裁量空間。如：最高院清遠(yuǎn)市佰利房地產(chǎn)投資有限公司、廣東清遠(yuǎn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)合同糾紛二審案【（2018）最高法民終749號(hào)】中，最高院以返還土地出讓金違反了《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條，違反法律禁止性規(guī)定并損害了國(guó)家利益為由，認(rèn)定合同無(wú)效（參考下表：案例二）。而在揚(yáng)州市江都區(qū)真武鎮(zhèn)人民政府、日泰集團(tuán)有限公司合資、合作開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)合同糾紛再審案【（2017）最高法民申3974號(hào)】中，最高院認(rèn)為案涉土地出讓金返還的規(guī)定并未損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，所以不支持以違反《房地產(chǎn)管理法》第十九條和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》為由認(rèn)定合同無(wú)效（參考下表：案例三）。

另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營(yíng)造良好法治環(huán)境的通知》（法〔2018〕1號(hào)），最高院要求妥善認(rèn)定政府與企業(yè)簽訂的合同效力，對(duì)有關(guān)政府違反承諾，特別是僅因政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等原因違約、毀約的，依法支持企業(yè)的合理訴求。妥善審理因政府規(guī)劃調(diào)整、政策變化引發(fā)的民商事、行政糾紛案件，對(duì)于確因政府規(guī)劃調(diào)整、政策變化導(dǎo)致當(dāng)事人簽訂的民商事合同不能履行的，依法支持當(dāng)事人解除合同的請(qǐng)求。對(duì)于當(dāng)事人請(qǐng)求返還已經(jīng)支付的國(guó)有土體使用權(quán)出讓金、投資款、租金或者承擔(dān)損害賠償責(zé)任的，依法予以支持。

(三) “以非土地出讓金形式間接補(bǔ)償開(kāi)發(fā)商”約定的效力問(wèn)題

勾地協(xié)議中，除政府直接承諾進(jìn)行土地出讓金返還外，還存在政府一方以財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、基礎(chǔ)建設(shè)補(bǔ)助、拆遷補(bǔ)助等形式約定對(duì)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行變相補(bǔ)償?shù)那闆r。目前的司法實(shí)踐一般將該類(lèi)勾地協(xié)議認(rèn)定為服務(wù)合同的一種，因?yàn)椴簧婕巴恋爻鲎尳鸬闹苯邮褂茫痉▽?shí)踐普遍認(rèn)為政府一方在其職權(quán)范圍內(nèi)提供政策優(yōu)惠的承諾，并未違反法律禁止性規(guī)定，合同有效。（參考下表：案例四）

本解釋實(shí)施前，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門(mén)追認(rèn)的，可以認(rèn)定合同有效。

之所以在討論勾地協(xié)議的法律效力的同時(shí)，討論勾地協(xié)議的法律性質(zhì)，原因在于我們發(fā)現(xiàn)司法實(shí)踐中存在將部分勾地協(xié)議穿透認(rèn)定為土地使用權(quán)出讓合同的情況。在該情況下，法院會(huì)進(jìn)一步考察影響土地出讓權(quán)出讓合同效力的相關(guān)要素，如土地使用權(quán)出讓合同要求一方簽約主體必須是市、縣人民政府土地管理部門(mén)，如果是管委會(huì)等非法定土地管理部門(mén)，法院將因簽約主體不具備土地使用權(quán)出讓的主體資格而認(rèn)定案涉合同無(wú)效（參照下表案例五、七）。但是有一個(gè)例外情況是，2005年8月1日前開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門(mén)追認(rèn)的，可以認(rèn)定合同有效。這里的追認(rèn)除書(shū)面形式外，也應(yīng)包括以能被認(rèn)可和信賴(lài)的其他方式進(jìn)行的追認(rèn)(參照下表：案例六）。

那么，哪些勾地協(xié)議可穿透認(rèn)定為土地使用權(quán)出讓合同呢？我們不妨看看以下勾地協(xié)議中常見(jiàn)的表述。

表述一：“定清遠(yuǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)通過(guò)公開(kāi)招、拍、掛交易的方式出讓土地使用權(quán)。”（參照下表：案例五）

表述二：“通過(guò)協(xié)議約定由開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)向開(kāi)發(fā)企業(yè)出讓土地。”（參照下表：案例六）

表述三：“濟(jì)寧開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)承諾繼續(xù)給予通達(dá)公司1萬(wàn)元/畝的優(yōu)惠價(jià)格政策，提供與收購(gòu)?fù)恋叵嗤?guī)模的項(xiàng)目建設(shè)用地”（參照下表：案例七）

表述四：“管委會(huì)保證合同范圍內(nèi)的土地以合法形式出讓給博順公司”（參照下表：案例八）

其中，表述一、二、三被最高院穿透認(rèn)定為土地使用權(quán)出讓合同，表述四被認(rèn)定為土地服務(wù)合同而非土地使用權(quán)出讓合同。

筆者認(rèn)為，我們?cè)谧R(shí)別可穿透認(rèn)定的土地使用權(quán)出讓合同時(shí)，應(yīng)特別注意勾地協(xié)議中相關(guān)用詞用語(yǔ)的表述。例如，在供地條款表述時(shí)，如果直接使用“提供”、“出讓”，則此類(lèi)勾地協(xié)議存在被實(shí)質(zhì)認(rèn)定為土地使用權(quán)出讓合同的法律風(fēng)險(xiǎn)；而如果供地條款表述中使用的是“保證”、“協(xié)調(diào)”，此時(shí)，法院一般不直接將勾地協(xié)議穿透認(rèn)為土地使用權(quán)出讓合同。

除開(kāi)上述能被穿透認(rèn)定為土地使用權(quán)出讓合同的勾地協(xié)議，其余的勾地協(xié)議我們都認(rèn)為實(shí)質(zhì)屬于服務(wù)合同。

服務(wù)合同的簽約主體則不限于市、縣人民政府土地管理部門(mén)，實(shí)踐中常見(jiàn)的還包括開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、政府成立的投資公司、街道辦事處、城市改造辦公室等。對(duì)于此類(lèi)勾地協(xié)議，簽約主體并不影響其合同的有效性