摘要：關(guān)于環(huán)境標準是否具備法律法規(guī)的規(guī)范屬性，學(xué)界及實務(wù)界對此一直存在爭議，而圍繞“環(huán)境標準”展開的諸如環(huán)境標準的概念、環(huán)境標準的法律性質(zhì)以及環(huán)境標準的規(guī)范效力的探討，亦是眾說紛紜。本文旨在通過對“環(huán)境標準”的概念及法律性質(zhì)的分析，準確認識環(huán)境標準的規(guī)范意涵，以期更加準確地認識和把握環(huán)境標準在實務(wù)中的具體應(yīng)用。

環(huán)境標準，從形式外觀上看，是一種通過圖形、數(shù)字、指標等方式規(guī)范和指導(dǎo)環(huán)境行為主體的技術(shù)性的行為規(guī)范。制定環(huán)境標準的目的主要在于防止環(huán)境污染，維護生態(tài)平衡，保護人群健康。進一步看，環(huán)境標準是國家為了保護人民健康，促進生態(tài)良性循環(huán)，實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展目標，根據(jù)國家的環(huán)境政策和法規(guī)，在綜合考慮本國自然環(huán)境特征、社會經(jīng)濟條件和科學(xué)技術(shù)水平的基礎(chǔ)上，規(guī)定環(huán)境中污染物的允許含量和污染源排放污染物的數(shù)量、濃度、時間和速度、監(jiān)測方法，以及其他有關(guān)技術(shù)規(guī)范。環(huán)境標準還可以按不同的角度與層次分為國家標準、地方標準和行業(yè)標準。[注1]

但是，關(guān)于環(huán)境標準的法律地位問題，學(xué)界對此一直存有不同的觀點。具體而言，從法理學(xué)角度看，環(huán)境標準是否屬于“法”的淵源？若是，那么環(huán)境標準屬于何種法的淵源？其效力等級如何？若不是，那么如何定位環(huán)境標準在我國環(huán)境法律體系中的坐標？如果在否定其屬于法的淵源的前提下，有條件地認可其具有規(guī)范效力，那么環(huán)境標準發(fā)揮規(guī)范功能的場域和界限又在哪里？以上追問是本文重點要理清的問題。

一、環(huán)境標準的法律地位

首先可以明確的是，環(huán)境標準在我國環(huán)境法體系中扮演著重要角色，占據(jù)著不可或缺的重要地位，這一觀點也為學(xué)界所普遍認同。但就環(huán)境標準本身的法律地位，或者說法律屬性而論，究竟屬于行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件或者二者均不是，學(xué)界目前尚無定論。學(xué)界關(guān)于環(huán)境標準的討論也大多停留在較為簡單的層面，目前比較有代表性的觀點有：

1. 將環(huán)境標準作為判斷是否違法的量化尺度。持該主張的學(xué)者認為，污染物排放標準是衡量排污行為是否合法的判定依據(jù)。[注2]相關(guān)法律規(guī)定如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第七十三條第一款第二項：“違反本法有關(guān)規(guī)定，有下列行為之一的，...（二）不按照本法規(guī)定向海洋排放污染物，或者超過標準、總量控制指標排放污染物的”，《中華人民共和國大氣污染防治法》第九十九條第一款第（二）項：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，...（二）超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的”。

2. 將環(huán)境標準視為環(huán)境法的直接淵源。持該主張的學(xué)者認為，我國環(huán)境標準既是標準體系的一個分支，又是環(huán)境保護法體系的組成部分[注3]，也有學(xué)者直接主張，環(huán)境標準雖然不具備一般法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)，但不論從規(guī)范性與強制性的角度看，還是從制定和頒布主體的角度看，環(huán)境標準都具有法律性質(zhì)，是環(huán)境法體系的重要組成部分。[注4]

3. 有條件地部分肯定環(huán)境標準為環(huán)境法的淵源。持該觀點的學(xué)者主要從《中華人民共和國標準化法》第二條關(guān)于國家標準分類的角度出發(fā)，認為只有強制性的環(huán)境標準具備法規(guī)的性質(zhì)，屬于環(huán)境法體系中不可缺少的組成部分，而推薦性環(huán)境標準則不屬于環(huán)境法律體系的組成部分。[注5]此種觀點將強制性標準獨立出來，只認可強制性標準作為環(huán)境法的淵源，其他推薦性標準不是環(huán)境法的淵源。

4. 否定環(huán)境標準作為環(huán)境法的直接淵源。持該觀點的學(xué)者認為，環(huán)境標準與環(huán)境法不論在內(nèi)容或是形式上均有較大的區(qū)別，環(huán)境標準畢竟不是行政法規(guī)或者部門規(guī)章，強行性環(huán)境標準不屬于法的規(guī)范，對環(huán)境標準的適用需要附于環(huán)境行政決定之上。[注6]該觀點直接否定強制性標準具有法的規(guī)范意義，認為不論強制性標準或是推薦性標準均要通過環(huán)境行政決定發(fā)揮作用，環(huán)境標準本身不具有規(guī)范效力。

縱觀上述觀點不難看出，不管持哪一派觀點的學(xué)者都從不同的側(cè)面，在一定程度上揭示出環(huán)境標準的內(nèi)在特征，這些特征一方面既具有法律規(guī)范的一般屬性，另一方面又具有非法律規(guī)范的某些任意性特點。而恰是這些特點，決定了環(huán)境標準在環(huán)境法律體系坐標中的定位模糊，難以對其作出明確的定性，從而進一步導(dǎo)致學(xué)界對環(huán)境標準效力問題的態(tài)度仍然莫衷一是。

二、環(huán)境標準的規(guī)范效力

在環(huán)境標準的法律地位尚存爭議的情況下，如何認定環(huán)境標準的規(guī)范效力就成為焦點問題。所謂的規(guī)范效力，是指在什么時間、什么地點、對什么人具有什么樣的約束力。目前學(xué)界對環(huán)境標準的規(guī)范效力問題主要分為肯定派和否定派兩方觀點。

1. 肯定環(huán)境標準的規(guī)范效力，認為環(huán)境標準是一種具有規(guī)范性的行為規(guī)則，其特點是將原本屬于技術(shù)規(guī)范的環(huán)境準則在法律中予以規(guī)定、處理，賦予其法律規(guī)范的效力，用于表示環(huán)境行為的界限；環(huán)境標準不僅具有規(guī)范性和強制性，而且同環(huán)境保護規(guī)章一樣，是由獲得授權(quán)的國家行政機關(guān)依法定程序制定和發(fā)布實施的。[注7]此派觀點充分肯定環(huán)境標準的規(guī)范效力，甚至將環(huán)境標準同政府規(guī)章等量齊觀，認為環(huán)境標準應(yīng)當(dāng)被環(huán)境行為主體所普遍遵守。

2. 否定環(huán)境標準的規(guī)范效力，認為環(huán)境標準不同于法律規(guī)范，因為環(huán)境標準無構(gòu)成法律規(guī)范所需的完整結(jié)構(gòu)，也沒有法律規(guī)范所具有的獨立的法律效力，所以環(huán)境標準的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件，而不應(yīng)將其視為環(huán)境法的直接或間接淵源。[注8]同時，亦有部分否定派學(xué)者從標準的一般性意義的角度出發(fā)，對環(huán)境標準的應(yīng)然屬性做了進一步分析，認為環(huán)境標準中的“標準”并不同于“規(guī)范”、“規(guī)則”或是“法律”。因為從構(gòu)成該“標準”的要素來看，它不具有法律層面的意義。換言之，“標準”只具有科學(xué)和技術(shù)層面的參數(shù)意義，不具有國法層面的規(guī)范價值。因此，環(huán)境標準僅屬于單純的“技術(shù)性規(guī)范”。[注9]

因此，肯定派論者主要從環(huán)境標準的制定主體及環(huán)境標準所起到的對社會管理作用的角度入手，弱化對環(huán)境標準形式要素的考量，透過以“標準”為載體的數(shù)字、圖形、指標等形式，探究背后的價值取向。否定派論者更多傾向于從科學(xué)技術(shù)的層面看待環(huán)境標準，認為不論從“標準”的表現(xiàn)形式，還是從“標準”的實際內(nèi)涵都不應(yīng)該將其認定為具備法效意思，而僅僅只能將其認為是一種輔助行政執(zhí)法的量化參數(shù)，其本身沒有規(guī)范效力。

三、筆者觀點

通過前文梳理，可以明確的認識路徑是：對環(huán)境標準的認識應(yīng)當(dāng)從兩個維度加以審視，即對環(huán)境標準的法律屬性加以明確，再進一步探討其本身是否具有規(guī)范效力。筆者認為，環(huán)境標準本身不是法，應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，此處的“法”是法理意義上國家有權(quán)機關(guān)制定的普遍性約束規(guī)則，而不僅指單純的法律法規(guī)。至于有部分學(xué)者將環(huán)境標準與政府規(guī)章等而視之的觀點，筆者并不認同。首先，從國務(wù)院各部、委員會的角度看，雖然該主體不僅可以制定部委規(guī)章也可制定環(huán)境標準，但從邏輯上而言，真命題的逆命題并不一定為真，即由國務(wù)院各部、委員會制定的文件并不當(dāng)然都是規(guī)章。其次，規(guī)章的制定程序應(yīng)當(dāng)參照《中華人民共和國立法法》第三章的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境標準的制定程序并無該限制。最后，規(guī)章的表現(xiàn)形式一般為命令、指示、規(guī)定，而環(huán)境標準亦不具備一般意義上規(guī)章的表現(xiàn)形式。基于以上理由，筆者并不認同將環(huán)境標準視為政府規(guī)章。

此外，對于僅僅將環(huán)境標準簡單地視為為便于行政執(zhí)法而制作的技術(shù)參數(shù)的觀點，筆者亦不認同。從制定主體上看，制定環(huán)境標準的是行政機關(guān)，而非一般的社會組織，環(huán)境標準并不僅具有量化和標表環(huán)境數(shù)據(jù)指標的學(xué)理意義，其實現(xiàn)社會管理的功能價值則更為本質(zhì)。不能只從環(huán)境標準的形式外觀與單純的技術(shù)層面看待環(huán)境標準，而應(yīng)當(dāng)站在政府實現(xiàn)社會管理和社會服務(wù)的角度認識環(huán)境標準的規(guī)范意涵。

綜上，筆者認為，在法的譜系中尋找環(huán)境標準的定位，行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)是環(huán)境標準的應(yīng)有之義。行政規(guī)范性文件，一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件。具體而言，即行政機關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序制定并公開發(fā)布的針對不特定的多數(shù)人和特定事項，涉及或者影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在本行政區(qū)域或其管理范圍內(nèi)具有普遍約束力，在一定時間內(nèi)相對穩(wěn)定、能夠反復(fù)適用的行政措施、決定、命令等行政規(guī)范文件的總稱。從制定主體、制定流程、價值功能等角度分析，將環(huán)境標準視為行政規(guī)范性文件最為妥當(dāng)，這樣既可以將其與法律、法規(guī)、規(guī)章作出嚴格的區(qū)分，也避免將其簡單視為技術(shù)性參數(shù)的尷尬局面，確保了環(huán)境標準的規(guī)范性和嚴肅性。

探討完環(huán)境標準的法律地位問題，緊接著即是環(huán)境標準的規(guī)范效力問題。筆者認為，環(huán)境標準的規(guī)范效力首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律對其作出的分類分別判斷。根據(jù)《中華人民共和國標準化法》第二條的規(guī)定，國家標準分為強制性標準、推薦性標準，行業(yè)標準、地方標準是推薦性標準。其中，強制性標準必須執(zhí)行，推薦性標準屬于鼓勵執(zhí)行。因此，討論環(huán)境標準的規(guī)范效力問題，具體而言即是討論強制性標準與推薦性標準的規(guī)范效力問題。

根據(jù)2021年2月1日起施行的《生態(tài)環(huán)境標準管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，國家和地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管控標準、污染物排放標準和法律法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的其他生態(tài)環(huán)境標準，以強制性標準的形式發(fā)布。法律法規(guī)未規(guī)定強制執(zhí)行的國家和地方生態(tài)環(huán)境標準，以推薦性標準的形式發(fā)布。強制性生態(tài)環(huán)境標準必須執(zhí)行。推薦性生態(tài)環(huán)境標準被強制性生態(tài)環(huán)境標準或者規(guī)章、行政規(guī)范性文件引用并賦予其強制執(zhí)行效力的，被引用的內(nèi)容必須執(zhí)行，推薦性生態(tài)環(huán)境標準本身的法律效力不變。很明顯，該《辦法》對環(huán)境國家標準做了二元化分類，即強制性標準和推薦性標準。從“強制性生態(tài)環(huán)境標準必須執(zhí)行”可以看出，強制性標準不需要依賴于其他規(guī)范發(fā)生效力，其本身即具有規(guī)范效力。而推薦性環(huán)境標準一般不具有單獨產(chǎn)生約束力的效果，但是如果被強制性標準、規(guī)章或者行政規(guī)范性文件所引用，則推薦性標準將在此特殊情況下產(chǎn)生與強制性標準相同的拘束力。

因此，對環(huán)境標準的規(guī)范效力，應(yīng)當(dāng)分成三個維度進行研究。第一，對強制性環(huán)境標準，因其屬于無條件必須執(zhí)行的標準，則其規(guī)范效力也最為剛性，具有普遍的約束力；第二，對于被強制性標準、規(guī)章或者規(guī)范性文件所引用的推薦性環(huán)境標準，其也具備了與強制性標準相同的規(guī)范效力，只不過該效力來自于外部，而非推薦性標準自身；第三，未被強制性標準、規(guī)章或者規(guī)范性文件所引用的推薦性環(huán)境標準，其不具備應(yīng)當(dāng)被遵守和執(zhí)行的規(guī)范效力，而僅以鼓勵和倡導(dǎo)的意義存在。

四、結(jié) 語

環(huán)境標準以行政規(guī)范性文件的性質(zhì)存在于我國法律體系之中，其規(guī)范效力應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律對環(huán)境標準的相關(guān)分類進行討論，不同類型的環(huán)境標準，其規(guī)范效力不盡相同。而原本不具有規(guī)范效力的環(huán)境標準，也會因為被相關(guān)的強制性標準、規(guī)章、規(guī)范性文件的引用而產(chǎn)生規(guī)范效力。因此，簡單地認為環(huán)境標準具備或者不具備規(guī)范效力的論斷并不準確，實踐中應(yīng)當(dāng)就相關(guān)環(huán)境標準的具體情況加以分析。

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