摘要：在有效解決機關、事業單位和大型企業拖欠中小企業金錢債權以及政府的規制思路逐漸轉變的雙重背景下，《保障中小企業款項支付條例》迎來首次修訂。本次修訂在立法體例與條文內容等方面均作出重大改變，主要表現在體系內部更協調、內容更完善以及措施保障更有力。《保障中小企業款項支付條例》在款項支付方面的修訂亮點突出，尤以明確“背靠背”條款的規定為代表。當然，本次修訂未能就逾期付款利息問題作出調整，使得逾期付款利率標準的認定繼續維持體系內部的沖突與不協調現狀，或是本次修法的遺憾。此外，本次修訂將對大型企業代表的總承包人的合規管理提出新的要求和挑戰。
一、《保障中小企業款項支付條例》修訂背景
2025年3月17日，國務院發布了最新修訂的《保障中小企業款項支付條例》（以下簡稱新《支付條例》），關于新《支付條例》的修訂背景，相關負責人表示：“受國內外復雜形勢影響，中小企業應收賬款規模增長、賬期拉長，‘連環欠’現象較為突出，《條例》實施也面臨一些問題需要解決：一是工作機制不健全，部門職責不夠明確，監督管理措施不夠完善；二是相關主體的支付責任不夠具體，保障措施不夠有力；三是有些制度措施比較原則，法律責任不夠健全。”[注1]
除官方對新《支付條例》修訂背景所作出的解釋外，筆者認為政府理念的變化也影響了支付條例的本次修訂。長期以來，中小企業的債權債務糾紛需要高度依賴《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的規定予以解決，但《民法典》的調整對象乃平等民事主體之間權利義務關系，而就大型企業與中小企業間的市場地位而言，盡管其民事法律主體地位平等，然中小企業在合同磋商過程中的議價能力通常處于劣勢，因此其所作出的意思表示或并不能完全代表其內心真實意思。[注2]與此同時，考慮中小企業系民營企業主力軍，保障中小企業債權的有效實現有利于促進民營經濟進一步發展。有鑒于此，政府對于中小企業金錢債權的保障正逐漸跳出平等民事主體民事糾紛的思路，從政府規制市場的思路化解平等主體間交易中所存在的負外部性。近年來相繼頒布施行的《中華人民共和國中小企業促進法》《中共中央國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》以及正在制定中的《中華人民共和國民營經濟促進法(草案)》（以下簡稱《民營經濟促進法(草案)》）皆體現了我國政府對民營經濟尤其是中小企業的傾斜保護的規制理念。
二、《保障中小企業款項支付條例》修訂亮點
新《支付條例》的內容與現行《保障中小企業款項支付條例》（以下簡稱現行《支付條例》）相比，修訂亮點主要體現在兩大方面：第一，立法體例更為完善且體系內部更為協調。第二，對支付主體的責任進行了系統性強化。
(一) 體例變化
就新舊《支付條例》進行比較可以直觀發現，最大的變化在于規范架構的完善。新《支付條例》一改現行《支付條例》不進行章節劃分的做法，并在對內容進行整合與修訂的基礎上設置五個章節，包括第一章總則、第二章款項支付規定、第三章監督管理、第四章法律責任以及第五章附則，此舉不僅使新《支付條例》內容更為完善，更進一步凸顯新《支付條例》的立法科學性與體系性，降低找法、用法的難度與門檻。
(二) 強化責任
1. 明確應付款期限，并禁止“背靠背支付”條款
在建筑行業的實踐中，承包人出于和下游供應商共擔風險的考慮，通常會與下游供應商簽訂“背靠背支付”條款，而理論界及實務界對于“背靠背支付”條款效力長期爭執不休，此現象直至《最高人民法院關于大型企業與中小企業約定以第三方支付款項為付款前提條款效力問題的批復》（以下簡稱《批復》）（法釋〔2024〕11號）的頒布施行才有所緩解。根據《批復》第一條之規定，“背靠背支付”條款因違反現行《支付條例》第六條、第八條的規定，應落入《民法典》第一百五十三條第一款的調整范圍而被認為無效。但值得注意的是，不僅現行《支付條例》第六條、第八條并沒有明確禁止“背靠背支付”條款，甚至承包人同下游供應商所約定的“背靠背支付”條款乃是建筑行業常見的交易模式，故而理論界和實務界均對《批復》第一條有關禁止“背靠背支付”條款正當性與合理性產生疑惑。
新《支付條例》第九條在現行《支付條例》第八條的基礎上不但明確增了關于付款期限的規定，還新增了不得約定“背靠背支付”條款的規定，且明確可突破付款期限及“背靠背支付”條款的前提條件。毫無疑問，新《支付條例》第九條的相關修訂有利于減少各界對《批復》第一條規定正當性的質疑，從而理順了《支付條例》與《批復》間的關系，減少了規范間沖突。此外，值得一提的是，2024年底公開征求意見的《民營經濟促進法(草案)》第六十七條第一款也有類似新《支付條例》第九條的規定，[注3]若本條內容最終獲得通過，將進一步消除對于《批復》第一條的正當性與合法性質疑。
此外值得重點討論的是，實踐中存在的“背靠背結算”條款效力應當如何認定？對此，目前存在不同裁判觀點，認可“背靠背結算”條款效力的案例有（2021）最高法民再82號案件，本案中最高人民法院曾表達過“背靠背結算”條款系各方真實意思表示，應為有效的裁判觀點。[注4]否認“背靠背結算”條款效力的案例有(2023)最高法民申2191號案件，[注5]本案中最高人民法院認為“東風某公司作為大型股份制央企，在案涉《四方協議》《五方協議》中約定以其與甲方（車輛購買方）的結算情況作為向中瑞某公司付向中瑞某公司付款的條件，違反了《保障中小企業款項支付條例》第六條的強制規定，依照《合同法》第五十二條第五項之規定，應當認定該約定無效。”由此可見，司法實踐對于“背靠背結算”條款效力如何認定暫未達成一致意見。但筆者認為，在《批復》頒布施行的背景下，“背靠背結算”條款被認定為無效的可能性較大。原因如下：
第一，“背靠背結算”條款和“背靠背支付”條款本質上均含有承包人與下游供應商共擔商業風險的意思表示，都是對承包人的直接付款設置防火墻，因而本質上具有相似性與一致性。
第二，結算雖不等同于付款，但二者關系十分緊密，將《批復》規定的“背靠背支付”條款擴大解釋為包含“背靠背結算”條款符合《批復》旨在解決大型企業拖欠中小企業賬款問題的立法意旨。
第三，“背靠背結算”條款可能被認定為無效符合新《支付條例》第九條規范意旨。從新《支付條例》第九條內容來看，本條第一句規定付款期限的起始時間為“交付之日”，此種交易模式通常對應無需辦理結算的情形，若以“結算之日”作為付款期限的起始時間且允許對“結算之日”進一步約定為“背靠背結算”條款的，可能與新《支付條例》立法目的不完全契合。
對總承包人的管理建議
第一，避免在與下游供應商簽訂的合同中約定“背靠背支付”條款。考慮到新《支付條例》第九條以及《批復》第一條均明確禁止“背靠背支付”條款的效力，建議總承包人在與下游供應商簽訂合同時，盡量避免約定“背靠背支付”條款，特別是大型國有施工企業，否則還面臨新《支付條例》第十九條規定的合規風險。
第二，若確需約定“背靠背結算”條款的，應當盡可能對結算的條件、要求、內容進行更為詳細的約定，并在結算時按約定履行。同時，若存在發包人欠付工程款的，總承包人應當積極通過爭議解決方式向發包人主張權利，免于被認定為“當事人為自己的利益不正當地阻止條件成就”。[注6]
第三，在簽訂“背靠背支付”條款前，還應當要求下游供應商書面說明其是否屬于中小企業，必要時應當要求其提供相應佐證。
第四，若確需約定“背靠背支付”條款的，可以綜合企業情況考慮選擇將仲裁作為爭議解決方式。盡管《批復》第一條否定了“背靠背支付”的有效性，但考慮到《批復》作為司法解釋并不當然應當在仲裁程序中予以適用，[注7]因此總承包人可以考慮在約定“背靠背支付”條款的同時，約定爭議解決方式為仲裁。[注8]當然，值得一提的是，盡管“司法解釋”不屬于仲裁機構應當適用的法律，但考慮到其往往系針對重大復雜爭議事項所作出的專門解釋，所以在仲裁程序中仍可以援引適用。因此，即便總承包人與下游供應商約定“背靠背支付”條款，同時約定仲裁爭議解決方式的，仍不排除“背靠背支付”條款被認定為無效的風險，但依舊建議總承包人在發包人存在欠付款的情況下，積極通過爭議解決方式向發包人主張權利。
2. 限定付款方式
現行《支付條例》第十條明確規定，不得強執要求中小企業接受商業匯票等非現金支付方式，新《支付條例》第十一條在此基礎上更進一步，將應收賬款電子憑證等非現金支付方式也納入其中。值得一提的是，新《支付條例》第十條所規定的非現金支付方式應當包括但不限于商業匯票與應收賬款電子憑證兩種支付方式，此兩種支付方式僅為示例性規定，其他非現金支付方式也應當落入本條涵攝范圍。例如，目前建筑行業中逐漸興起的供應鏈支付也存在被認定為新《支付條例》第十一條所稱之非現金支付方式的可能，因為供應鏈支付方式最終可能以非現金方式支付。
對總承包人的管理建議
第一，若確需約定非現金支付方式的，應盡可能在合同中作出明確且合理的約定。例如，應當在合同中對非現金支付的比例進行約定，且非現金支付方式的付款比例不宜過高，以降低被認定為應當納入新《支付條例》第十一條調整范圍的風險。
第二，若非現金支付方式將產生諸如稅費、貼息費用等費用的，應當在合同中對相關費用的負擔規則進行詳細約定，以減少雙方爭議空間。
第三，若履約過程中增加非現金支付方式的，積極尋求與中小企業完善補充協議簽訂等流程。
3. 結算過程審計法定化
建筑行業的實踐中，或基于項目的特殊屬性，又或是由于發包人同承包人間的施工合同約定了審計結算，致使承包人和下游供應商間簽訂合同時可能會約定以審計結果作為結算依據。應當說，實踐中的情形符合現行《支付條例》第十一條關于不得要求以審計機關作為結算依據除外情形的規定，但是新《支付條例》第十二條在現行《支付條例》第十一條的基礎上刪除了“合同另有約定”的除外情形，該修訂顯示出對中小企業的保障力度不斷增強。
對總承包人的管理建議
第一，根據新《支付條例》第十二條之規定，總承包人應當注意在與下游供應商簽訂合同時避免簽訂“以審計機關作為結算依據”的類似條款。
第二，若總承包人滿足中小企業標準，且與發包人間簽訂的合同內容含有“以審計機關作為結算依據”的，應當根據本條之規定，積極主張該結算條款無效。盡管新《支付條例》第十二條本身并未明確“以審計機關作為結算依據”的效力，但結合支付條例的立法目的、新《支付條例》刪除了合同另有約定的但書規定以及最新立法動向來看，我們認為當總承包人滿足中小企業時，該結算條款無效。
4. 無爭議欠款及時履行
新《支付條例》第十五條為本次修訂全新增加條文，該條或將改善建筑行業實踐中總承包人在未辦理最終結算的情況下，便暫停支付進度款的問題。事實上，若合同中有進度款支付約定的，則總承包人在辦理最終結算前暫停付款的行為，本就已構成對進度款支付約定的違反，更重要的是，結算與否與進度款是否支付不具有因果關系，即便認為結算后可能超付的，也應當通過在結算中扣減超付金額或者請求返還超付金額的方式予以處理，而非暫停支付進度款。
對總承包人的管理建議
第一，對已到期進度款，應當及時支付。對于總承包人而言，當與下游供應商間簽訂合同的進度款付款條件成就時，總承包人應當及時完成進度款支付工作，若確實難以及時支付的，應當與下游供應商充分溝通說明逾期原因，并爭取達成延期支付的協議，以降低被追訴風險。
第二，若約定分期付款，且需進行最終結算的，可適當提高結算后付款的總占比。在綜合考慮鏈條中各方資金壓力的情況，總承包人確實存在發包人無法按期足額支付工程款情況下的墊資壓力的情況，總承包人可與下游供應商協商一致提高結算款占所有應付款的比例，但應當注意的是，分包合同關系中的進度款支付比例不應低于《建設工程價款結算暫行辦法》（財建〔2004〕369號）第十三條的規定工程價款的60%，以避免結算條款被認定為不符合行業規范而應當無效情形的發生。
5. 母子公司一體對待規則
新《支付條例》為有效解決大型企業拖欠中小企業賬款問題，第十九條新增“母子公司一體對待規則”，要求大型企業應當督促其全資或控股子公司及時支付中小企業款項。誠然，本條對于大型企業的全資或控股子公司在與中小型企業交易過程中的款項支付問題上規定與大型企業并不一致。但值得注意的是，在企業合規管理愈發受到重視的背景下，本條規定也會在一定程度上影響大型企業的全資或控股子公司在對中小企業款項支付過程中的決策。
對總承包人的管理建議
第一，在企業合規建設浪潮下，滿足大型企業的總承包人，尤其是大型國有施工單位應當根據新《支付條例》第十九條的規定建立企業內部的合規管理制度，就其全資或控股子公司欠付款項時的內部管理動作、流程等內容進行規范，以強化合規管理。
第二，若總承包人的全資或控股子公司根據實際經營情況，確存在資金壓力和風險的，對于符合中小企業標準的，可在訴訟或仲裁等爭議解決程序中積極抗辯其并非新《支付條例》的大型企業，所以不應適用新《支付條例》的相關規定，同時還可以積極主張新《支付條例》第十九條并未規定大型企業的全資或控股子公司應當適用新《支付條例》的相關規定，本條規定僅為倡導性規定。
6. 強化懲戒力度
在大型企業違反支付條例規定應承擔的行政責任問題上，新《支付條例》較之于現行《支付條例》的規定更具威懾力，集中表現在新《支付條例》第二十六條規定大型企業因違反支付條例規定而被認定為失信企業后，將在項目審批、融資獲取、市場準入、資質評定、評優評先等方面對其進行依法限制。對于總承包人而言，若被采取新《支付條例》第二十六條所規定相關懲戒措施的，將對其生產經營造成重大影響，其中最直接的影響莫過于影響總承包人參與市場化投標過程中的競爭力。
對總承包人的管理建議
第一，若中小企業向相關部門投訴，經調查核實后，確存在欠付中小企業款項的，總承包人應當對無爭議部分的欠付款項進行及時支付，避免被納入失信名單。若對欠付款項存在爭議的，應當積極與下游供應商辦理結算，在完成結算辦理后再及時向其支付欠付的款項。
第二，若中小企業直接提起訴訟或仲裁，經審理查明，并判決或裁決總承包人應當向下游供應商支付欠付款項的，總承包人應當在生效法律文書規定的履行期限內及時向下游供應商支付欠付款項，既避免承擔逾期付款的遲延履行利息責任，又避免被列為失信名單。
三、《保障中小企業款項支付條例》修訂遺憾
毫無疑問，新《支付條例》不論是在規范體例還是規范內容上均相較于現行《支付條例》有重大進步。但是，在逾期付款利率問題上，新《支付條例》未對現行《支付條例》作出任何修訂，對此我們認為，由于新《支付條例》第十七條的規定與現行有效的司法解釋的規定間存在諸多不協調之處，故而支付條例的本次修訂沒有就逾期付款利息進行修訂或是本次修訂的一大遺憾。
例如，若總承包人與下游供應商間的關系為建設工程分包合同關系，且未約定逾期付款利率標準的，根據《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第二十六條之規定，應當適用法定的利率標準，即“同期同類貸款利率或同期貸款市場報價利率”，根據《批復》第二條之規定則應當適用“一年期貸款市場報價利率”，而根據《支付條例》第十七條之規定，此時的利率標準為日萬分之五，約18%的年利率。
再如，若總承包人與下游供應商間的關系為買賣合同關系，且未約定逾期付款利率標準的，根據《最高人民法院關于審理買賣合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十八條第四款之規定，利率標準為“違約行為發生在2019年8月19日之前的，人民法院可以中國人民銀行同期同類人民幣貸款基準利率為基礎，參照逾期罰息利率標準計算；違約行為發生在2019年8月20日之后的，人民法院可以違約行為發生時中國人民銀行授權全國銀行間同業拆借中心公布的一年期貸款市場報價利率（LPR）標準為基礎，加計30-50%計算逾期付款損失。”該利率標準顯然與新《支付條例》第十七條規定的利率標準不一致。
新《支付條例》第十七條關于逾期付款利率的規定與其他司法解釋規定間的核心矛盾在于，條例與司法解釋間法律位階不明確所導致的裁判標準不統一。[注9]例如，在（2021）閩02民終5450號案件中，廈門中院適用的利率標準為《支付條例》規定的“日萬分之五”，而在（2021）新40民終2094號案件中，[注10]新疆高院適用的是司法解釋所規定的利率標準。?
對總承包人的管理建議
第一，明確約定逾期付款利率標準。總承包人應當在與下游供應商簽訂合同時明確約定逾期付款的利率標準，以防范因未約定逾期付款利率而被主張應當適用新《支付條例》第十七條規定的風險。值得一提的是，約定逾期付款不承擔逾期付款利息也屬于對逾期付款利率的約定。
第二，在訴訟中主張相關司法解釋關于利率的規定系特別法，新《支付條例》第十七條規定的利率標準為一般法，因此根據特殊優于一般的要求，應當適用司法解釋關于逾期付款利率標準計算逾期付款利息。
注釋及參考文獻
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[1] 司法部?工業和信息化部負責人就《保障中小企業款項支付條例》修訂答記者問, https://www.gov.cn/zhengce/202503/content_7015462.htm,2025年4月2日瀏覽。
[2] 杜曉麗，呂明瑜：《優化營商環境下市場主體相對優勢地位的法律規制問題探討》，載《商業經濟研究》2021年第18期。
[3] 《中華人民共和國民營經濟促進法(草案)》第六十七條第一款：大型企業向中小民營經濟組織采購貨物、工 程、服務等,應當合理約定付款期限并及時支付賬款,不得以收 到第三方付款作為向中小民營經濟組織支付賬款的條件。
[4] 例如，在（2021）最高法民再82號案件中，最高人民法院的判決便內含“背靠背審計結算”條款系承包人與分包人間的真實意思表示，應當對雙方具有約束力的意思。
[5] 參見最高人民法院(2023)最高法民申2191號民事裁定書。
[6] 例如，在(2024)川01民終7431號案例中，成都市中級人民法院未認定“背靠背”條款無效的原因之一便是總承包人在案涉項目竣工驗收前后均積極通過訴訟方式向發包人要求支付進度款和結算款。
[7] 王傳柱：《商事仲裁裁決法律適用相關問題研究》，載《商事仲裁與調解》2021年第6期。
[8] 例如，就有兼職仲裁員撰文指出在仲裁程序中不宜一概否認“背靠背”條款的效力。參見倪菁華：《從仲裁視野看“背靠背”條款的適用》，https://mp.weixin.qq.com/s/sYyd_WnoKL6MnR5gVI-cKg，2025年4月3日。
[9] 苗炎：《論司法解釋的性質和效力位階》，載《中外法學》2023年第2期。
[10] 參見福建省廈門市中級人民法院（2021）閩02民終5450號民事判決書。