目 錄
一、政府性融資再擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償機(jī)制的法律邏輯
二、合同條款設(shè)計(jì)的法律要點(diǎn)：鎖定代償基數(shù)
三、代償糾紛的司法實(shí)踐
四、風(fēng)險(xiǎn)防范建議：風(fēng)險(xiǎn)防范全流程管理
五、結(jié)語
一、政府性融資再擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償機(jī)制的法律邏輯
(一) 政府性融資再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)構(gòu)
借貸業(yè)務(wù)開展過程中，通常是由債務(wù)人/第三人提供物保或提供信用保證，作為金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式。從擔(dān)保類型上看，有抵押擔(dān)保、質(zhì)押擔(dān)保、保證擔(dān)保以及非典型擔(dān)保等；從擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)類型上看，有直接融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)和融資再擔(dān)保機(jī)構(gòu)；從擔(dān)保機(jī)構(gòu)的政策定位上看，有政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)和非政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)。
根據(jù)《政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)指引》（財(cái)金〔2020〕31號(hào)）第二條“政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，是指依法設(shè)立，由政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)出資并實(shí)際控股，以服務(wù)小微企業(yè)和‘三農(nóng)’主體為主要經(jīng)營目標(biāo)的融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)。省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門確定本地區(qū)政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)名單。”
由此，政府性融資再擔(dān)保機(jī)構(gòu)有其特殊的職責(zé)定位。從性質(zhì)上看，政府性融資再擔(dān)保機(jī)構(gòu)是政府主導(dǎo)設(shè)立的非營利性金融機(jī)構(gòu)；從功能上看，旨在通過市場化運(yùn)作機(jī)制為中小微企業(yè)、科技創(chuàng)新、鄉(xiāng)村振興等政策支持領(lǐng)域提供增信和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)服務(wù)；從核心職能上看，是通過“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”對(duì)原擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保業(yè)務(wù)進(jìn)行再擔(dān)保，分散原擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)敞口，提升其承保能力，從而引導(dǎo)更多信貸資源流向政策扶持對(duì)象。
(二) 政府性融資再擔(dān)保協(xié)議的功能定位：有限擔(dān)保協(xié)議
根據(jù)《中華人民共和國民法典》第六百八十一條“保證的范圍包括主債權(quán)及其利息、違約金、損害賠償金和實(shí)現(xiàn)債權(quán)的費(fèi)用。當(dāng)事人另有約定的，按照其約定。”《國務(wù)院辦公廳<關(guān)于有效發(fā)揮政府性融資擔(dān)保基金作用切實(shí)支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展的指導(dǎo)意見>》（國辦發(fā)〔2019〕6號(hào)）“（十三）落實(shí)銀擔(dān)責(zé)任銀擔(dān)合作各方要細(xì)化業(yè)務(wù)準(zhǔn)入和擔(dān)保代償條件，明確代償追償責(zé)任，強(qiáng)化擔(dān)保貸款風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防控。......”及《中國銀保監(jiān)會(huì)等七部門<關(guān)于做好政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作的通知>》（銀保監(jiān)發(fā)〔2020〕39號(hào)）第六條“關(guān)于加強(qiáng)對(duì)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管指導(dǎo)......監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)與銀保監(jiān)局建立監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，及時(shí)掌握政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償履約等信息，對(duì)存在應(yīng)償未償、拒絕履約情況的機(jī)構(gòu)，督促其按合同約定代償，切實(shí)維護(hù)本地區(qū)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的信譽(yù)。”根據(jù)前述規(guī)定，再擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償責(zé)任的范圍，現(xiàn)行法律法規(guī)主要強(qiáng)調(diào)“意思自治，有約定從約定”。
實(shí)踐中，《再擔(dān)保業(yè)務(wù)合同》多以未清償債權(quán)的本金為基數(shù)設(shè)定代償基數(shù)。例如，國家融資擔(dān)保基金有限責(zé)任公司《國家融擔(dān)基金再擔(dān)保業(yè)務(wù)合同》國擔(dān)再擔(dān)保業(yè)務(wù)合作政策分險(xiǎn)比例中，明確要求“再擔(dān)保機(jī)構(gòu)按照對(duì)應(yīng)的原擔(dān)保業(yè)務(wù)融資金額作為基數(shù)承擔(dān)再擔(dān)保責(zé)任（具體代償補(bǔ)償金額以原擔(dān)保業(yè)務(wù)主債務(wù)人未清償本金為基數(shù)計(jì)）。”某再擔(dān)保有限責(zé)任公司《再擔(dān)保業(yè)務(wù)合同》中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，也同樣要求“具體代償補(bǔ)償金額以原擔(dān)保業(yè)務(wù)債務(wù)人未清償本金為基數(shù)計(jì)算。”
筆者認(rèn)為，“以未清償債權(quán)的本金為基數(shù)設(shè)定代償基數(shù)”正是“有限擔(dān)保”的具體表現(xiàn)。一方面，通過契約化手段，將財(cái)政資金的公共屬性與金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)邏輯融合，引入再擔(dān)保機(jī)構(gòu)后，銀行放貸意愿提升，擔(dān)保機(jī)構(gòu)承保能力擴(kuò)大。另一方面，政府性融資再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、原擔(dān)保機(jī)構(gòu)及銀行等主體通過自愿協(xié)商，以合同條款明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例、責(zé)任邊界及觸發(fā)條件，通過將代償基數(shù)限定為本金，倒逼原擔(dān)保機(jī)構(gòu)與銀行在業(yè)務(wù)前端加強(qiáng)風(fēng)控。既避免財(cái)政無限兜底，又保障政策支持的精準(zhǔn)性和可持續(xù)性，以此有限擔(dān)保的形式，達(dá)到政策目標(biāo)與市場效率的統(tǒng)一。
(三) 本金是債權(quán)的基礎(chǔ)
目前來看，再擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償比例通常不超過40%（如國家融資擔(dān)保基金有限責(zé)任公司承擔(dān)20%，省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)20%或省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)20%，市再擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)20%），且基本代償基數(shù)都嚴(yán)格限定于主債權(quán)本金部分。主要原因如下：
首先，《借款合同》中約定的利息、罰息等會(huì)隨著借款期限增加而累積。若將利息、罰息等全部納入再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的代償基數(shù)，則再擔(dān)保機(jī)構(gòu)必將面臨不可預(yù)測的巨額負(fù)債，影響其長期運(yùn)營能力。
其次，再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立多出于政策性融資擔(dān)保的目的，出資人一般是財(cái)政部門或者國資委，出資皆是財(cái)政資金。因此政府性融資再擔(dān)保機(jī)構(gòu)負(fù)有維護(hù)出資人利益，保障出資人出資利益不受損的義務(wù)。
最后，將代償基數(shù)鎖定在未清償債權(quán)本金符合政府性融資再擔(dān)保有限擔(dān)保的要求。金融機(jī)構(gòu)與債務(wù)人簽訂《借款合同》，本金是債務(wù)人最初承諾償還的核心金額，利息、罰息等費(fèi)用則是后續(xù)衍生的債務(wù)。政府性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的核心目標(biāo)是保障基礎(chǔ)債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)金融體系穩(wěn)定，優(yōu)先覆蓋債權(quán)本金能直接降低金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)等銀擔(dān)合作各方的資本損失風(fēng)險(xiǎn)。故，再擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償時(shí)不將利息和罰息等列入分擔(dān)和補(bǔ)償基數(shù)。
(四) 金融系統(tǒng)穩(wěn)定性
1.金融系統(tǒng)穩(wěn)定性需求
政府性融資再擔(dān)保機(jī)構(gòu)通常由政府主導(dǎo)設(shè)立，其擔(dān)保代償補(bǔ)償資金具有財(cái)政屬性。根據(jù)《政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)指引》（財(cái)金〔2020〕31號(hào)）第二章“評(píng)價(jià)指標(biāo)及分值”相關(guān)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的變動(dòng)之規(guī)定，多數(shù)情況下，財(cái)政部門將綜合政府性融資再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的績效評(píng)價(jià)，作為各級(jí)財(cái)政資金支持以及國家融資擔(dān)保基金優(yōu)先開展業(yè)務(wù)合作的重要參考依據(jù)。
若再擔(dān)保機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)過程中違規(guī)擴(kuò)大代償范圍（如覆蓋利息、罰息、復(fù)利等）可能被監(jiān)管部門認(rèn)定為未依法合規(guī)經(jīng)營，甚至“變相增加財(cái)政負(fù)擔(dān)”，情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重后果的，其績效評(píng)價(jià)得分及等次將被下調(diào)。因此，筆者認(rèn)為，發(fā)生代償追償時(shí)，再擔(dān)保機(jī)構(gòu)在合同中明確約定“再擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償金額以原擔(dān)保業(yè)務(wù)主債務(wù)人未清償本金為基數(shù)計(jì)算”，可以防止基礎(chǔ)交易和后續(xù)代償風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散至整個(gè)金融鏈。
2.簡化計(jì)算與可操作性
《借款合同》債權(quán)本金金額固定且明確，而利息、罰息等計(jì)算可能涉及利率變化、逾期時(shí)間等各種變量，從而引發(fā)較多爭議。以債權(quán)本金為基數(shù)便于再擔(dān)保機(jī)構(gòu)快速核定代償責(zé)任，提高審核效率。
(五) 行業(yè)慣例與功能定位
1.國際實(shí)踐參考
國際實(shí)踐中，日本通過金融公庫對(duì)地方信用保證協(xié)會(huì)進(jìn)行保險(xiǎn)，建立信用保險(xiǎn)和信用保證相結(jié)合的制度，實(shí)現(xiàn)再擔(dān)保機(jī)制功能。[注1]意大利擔(dān)保機(jī)構(gòu)（Confidi）被分為一級(jí)和二級(jí)，二級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)提供中長期貸款的保證金，為一級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)再擔(dān)保和反擔(dān)保。[注2]而在域外實(shí)踐中再擔(dān)保項(xiàng)目大多通過“本金保護(hù)機(jī)制”以債權(quán)本金作為基數(shù)設(shè)定代償比例，為中小企業(yè)貸款提供部分擔(dān)保，優(yōu)先覆蓋本金違約風(fēng)險(xiǎn)，確保銀行持續(xù)放貸能力，體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則。
2.“最后防線”角色
再擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為政府性融資擔(dān)保體系中的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，旨在為前手的擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供風(fēng)險(xiǎn)分散，而非全額兜底。若再擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)代償責(zé)任時(shí)覆蓋利息、罰息等費(fèi)用，銀擔(dān)合作各方可能放松貸后管理。僅承擔(dān)債權(quán)本金部分代償?shù)呢?zé)任，可促使銀擔(dān)合作各方審慎開展業(yè)務(wù)、積極追償衍生費(fèi)用。
綜上所述，再擔(dān)保機(jī)構(gòu)以未清償債權(quán)本金為代償基數(shù)，本質(zhì)是在風(fēng)險(xiǎn)覆蓋與機(jī)構(gòu)可持續(xù)性之間尋求平衡。這一設(shè)計(jì)既保障了主債權(quán)的安全，又避免了再擔(dān)保機(jī)構(gòu)陷入復(fù)雜債務(wù)糾紛或過度承擔(dān)衍生風(fēng)險(xiǎn)，符合其作為“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)者”而非“最終買單者”的職能定位。
二、合同條款設(shè)計(jì)的法律要點(diǎn)：鎖定代償基數(shù)
(一) 明確代償范圍的合同條款格式
《再擔(dān)保業(yè)務(wù)合同》需通過精細(xì)化條款限定代償基數(shù)，避免歧義。筆者借鑒“原則”+“例外”的思維方式，建議重點(diǎn)關(guān)注以下條款：
1.關(guān)于代償基數(shù)的定義條款：注意明確“代償基數(shù)”為“債務(wù)人未清償?shù)闹鱾鶛?quán)本金余額”或“主債務(wù)人未清償本金”。
2.關(guān)于代償范圍的除外條款：注意列明代償范圍不包含利息、罰息、違約金、實(shí)現(xiàn)債權(quán)的費(fèi)用等。
3.關(guān)于追償權(quán)條款：注意約定再擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償后，有權(quán)向擔(dān)保機(jī)構(gòu)或債務(wù)人追償已支付的代償款。并注意約定排除條款以限定代償范圍，如約定不得主張利息部分的追償權(quán)。
(二) 設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制：應(yīng)對(duì)本金變化的特殊情形
1.關(guān)注本金部分是否存在減免。若主債權(quán)人與債務(wù)人達(dá)成本金減免協(xié)議，需注意約定再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的代償責(zé)任是否同步調(diào)整。
2.關(guān)注主債權(quán)是否存在轉(zhuǎn)讓。若主債權(quán)轉(zhuǎn)讓，需注意明確代償基數(shù)是否以轉(zhuǎn)讓時(shí)的未清償本金為準(zhǔn)。
實(shí)務(wù)建議：可以在《再擔(dān)保業(yè)務(wù)合同》中加入“代償基數(shù)以再擔(dān)保機(jī)構(gòu)收到代償通知時(shí)的未清償本金為限”的條款，防止主債權(quán)金額變動(dòng)引發(fā)爭議。
三、代償糾紛的司法實(shí)踐
筆者用“再擔(dān)保”“代償范圍”“追償權(quán)糾紛”進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)有類似案件可作為參考。
如孫某某等與某融資擔(dān)保有限公司、北京某某融資再擔(dān)保有限公司追償權(quán)糾紛二審民事判決書中[注3]，一審、二審法院均認(rèn)為，融資擔(dān)保公司與第三方公司簽訂的擔(dān)保合同，與任某某、孫某某簽訂的反擔(dān)保合同，與北京某融資再擔(dān)保公司簽訂的再擔(dān)保合同，均系各方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，不存在無效的情形，應(yīng)為有效合同，各方當(dāng)事人均應(yīng)依約行使權(quán)利，履行義務(wù)。綜合考察北京某融資再擔(dān)保公司與融資擔(dān)保公司之間簽有的再擔(dān)保合同及第三方公司向再擔(dān)保公司償付的事實(shí)，從本案融資擔(dān)保公司主張追償權(quán)及反擔(dān)保權(quán)利的合同相對(duì)性看，北京融資再擔(dān)保公司的償付行為可以理解為系履行與融資擔(dān)保公司再擔(dān)保合同的約定，則償付行為的對(duì)外結(jié)果，也就是追償和主張反擔(dān)保利益的權(quán)利，應(yīng)歸融資擔(dān)保公司享有。從實(shí)際情況看，債權(quán)人亦向融資擔(dān)保公司出具了結(jié)清證明，融資擔(dān)保公司基于再擔(dān)保合同向北京融資再擔(dān)保公司履行了償付義務(wù)，庭審中北京融資再擔(dān)保公司明確向法庭表示融資擔(dān)保公司對(duì)其償付行為系基于再擔(dān)保合同的約定。
同樣，云南省某再擔(dān)保有限責(zé)任公司與某某園區(qū)管理委員會(huì)、某某菌業(yè)有限公司追償權(quán)糾紛一審民事判決書[注4]，法院認(rèn)為，云南省某再擔(dān)保有限責(zé)任公司等和某某銀行股份有限公司簽訂的《“某某貸”業(yè)務(wù)三方合作協(xié)議》及《“某某貸”業(yè)務(wù)三方合作協(xié)議的補(bǔ)充協(xié)議》合法有效，對(duì)三方當(dāng)事人均具有約束力。協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)按照合同約定的比例向某某銀行股份有限公司履行代償責(zé)任。
綜上所述，法院通常以合同條款為裁判依據(jù)，若條款明確限定代償基數(shù)，債權(quán)人或債務(wù)人難以突破約定。律師需結(jié)合庭審走向在訴訟中重點(diǎn)舉證《再擔(dān)保業(yè)務(wù)合同》條款的明確性，同時(shí)還可援引相關(guān)監(jiān)管部門的規(guī)范性文件、政策文件等證明代償范圍設(shè)置的合法性。
四、風(fēng)險(xiǎn)防范建議：風(fēng)險(xiǎn)防范全流程管理
(一) 合同起草階段
1.前文所述，再擔(dān)保機(jī)構(gòu)與銀擔(dān)合作各方的權(quán)利義務(wù)是通過合同條款約定而實(shí)現(xiàn)的，銀擔(dān)合作各方通過再擔(dān)保業(yè)務(wù)合同細(xì)化業(yè)務(wù)準(zhǔn)入和擔(dān)保代償條件，明確代償責(zé)任，采用“定義+排除”雙重條款鎖定代償基數(shù)，如代償基數(shù)為“主債權(quán)金額扣除債務(wù)人償還的本金部分，不包含利息、罰息等”。
2.在合同中設(shè)置代償觸發(fā)條件的嚴(yán)格審查程序，如要求銀擔(dān)合作各方提供符合《再擔(dān)保業(yè)務(wù)合同》要求的完整代償證明文件。
3.可以考慮借鑒擔(dān)保機(jī)構(gòu)與銀行的操作模式，要求債務(wù)人對(duì)債務(wù)履行提供反擔(dān)保（如抵押物），但需要注意：
(1) 反擔(dān)保的范圍是否與代償基數(shù)匹配，避免出現(xiàn)“反擔(dān)保物價(jià)值低于代償本金”的風(fēng)險(xiǎn)敞口。
(2) 考慮反擔(dān)保合同的效力獨(dú)立性，防止因主合同無效導(dǎo)致反擔(dān)保合同失效。
(3) 與專項(xiàng)產(chǎn)品政策要求是否匹配。例如，《關(guān)于實(shí)施支持科技創(chuàng)新專項(xiàng)擔(dān)保計(jì)劃的通知》（財(cái)金〔2024〕60號(hào)）第（七）條規(guī)定“提升金融服務(wù)適配性。支持銀行開發(fā)適合科技創(chuàng)新類中小企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資、應(yīng)收賬款質(zhì)押融資、創(chuàng)新積分制相關(guān)融資等產(chǎn)品，緩解科技創(chuàng)新類中小企業(yè)傳統(tǒng)抵質(zhì)押物不足等問題，努力提升科技創(chuàng)新類中小企業(yè)“首貸率”，逐步減少或取消反擔(dān)保要求。”
(二) 代償補(bǔ)償階段
1.再擔(dān)保機(jī)構(gòu)監(jiān)督擔(dān)保機(jī)構(gòu)先行代償，確保再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的“次位責(zé)任”。注意核實(shí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償是否符合《擔(dān)保業(yè)務(wù)合同》約定的觸發(fā)代償?shù)臈l件，以及注意核實(shí)是否存在《再擔(dān)保業(yè)務(wù)合同》約定的再擔(dān)保機(jī)構(gòu)免責(zé)的情形。
2.要求擔(dān)保機(jī)構(gòu)留存代償資金流向證據(jù)，并在申請(qǐng)補(bǔ)償時(shí)同步提交給再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，防范資金挪用風(fēng)險(xiǎn)。
(三) 追償分配階段
1.關(guān)于追償分配，再擔(dān)保機(jī)構(gòu)同樣可在《再擔(dān)保業(yè)務(wù)合同》中明確追償所得的分配方式、追償費(fèi)用，采用“定義+排除”雙重條款鎖定追償分配基數(shù)，如“追償分配費(fèi)用以判決書為準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)債權(quán)的訴訟費(fèi)、保全費(fèi)、律師費(fèi)等均不屬于向再擔(dān)保機(jī)構(gòu)追償分配的范圍”。
2.嚴(yán)格要求合作項(xiàng)目的銀擔(dān)各方按照《再擔(dān)保業(yè)務(wù)合同》條款約定的追償分配基數(shù)執(zhí)行。
(四) 爭議解決階段
提前制定爭議解決預(yù)案，明確案件的管轄權(quán)與法律適用，避免因代償范圍未約定或約定不明產(chǎn)生糾紛；此外，若在爭議解決過程中遇到適用《再擔(dān)保業(yè)務(wù)合同》無法解決的情形，可考慮聯(lián)合相關(guān)監(jiān)管部門出具說明，增強(qiáng)抗辯的說服力。
五、結(jié) 語
再擔(dān)保機(jī)構(gòu)并非風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，而是風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的“設(shè)計(jì)者”。辦案律師需通過法律工具，幫助再擔(dān)保機(jī)構(gòu)在“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”與“責(zé)任限定”之間找到平衡點(diǎn)，既要維護(hù)金融穩(wěn)定，又需守住法律與合規(guī)底線。未來，隨著金融衍生工具的復(fù)雜化，再擔(dān)保合同條款的精細(xì)化設(shè)計(jì)將成為法律服務(wù)的核心。
注釋及參考文獻(xiàn)