目 錄
一、預收單人養老服務費
二、預收單人押金
三、預收單人會員費
四、預收總額控制
五、用途限制
六、資金存管
七、展望
01
預收單人養老服務費
19號文提出“養老服務費預收的周期最長不得超過12個月”，結合該要求，養老機構目前已有的月付、季付及年付模式均未違反19號文，但一次性躉交服務期限（超過一年）內全部養老服務費的收費模式將因違反19號文而難以為繼。
縱觀已在19號文印發后出臺具體辦法的16個省級地區，其規定可分為如下幾種情況：
1.上海地區出臺的《上海市養老機構預收費監管實施辦法》（滬民規〔2024〕19號）將養老服務費預收的最長周期限制為“3個月”；
2.天津地區出臺的《天津市養老機構預收費管理辦法》（津民規〔2025〕2號）中將養老服務費預收的最長周期限制為“5個月”；
3.內蒙古地區出臺的《內蒙古自治區養老機構預收費管理辦法》（內民政發〔2024〕99號）、黑龍江地區出臺的《黑龍江省養老機構預收費監督管理實施細則》（黑民規〔2024〕12號）、江蘇地區出臺的《江蘇省養老機構預收費管理辦法》（蘇民規〔2024〕1號）、重慶地區出臺的《重慶市養老機構預收費管理辦法（試行）》（渝民發〔2024〕16號）、寧夏地區出臺的《寧夏回族自治區養老機構預收費管理辦法》（寧民規發〔2024〕6號）中均將養老服務費預收的最長周期限制為“6個月”；
4.河北、山東、安徽、湖北、海南、陜西、甘肅、青海、新疆等9個地區在出臺的省級制度中，采用19號文的標準將養老服務費預收的最長周期限制為“12個月”。
在上述16個省級地區之外，河南地區于19號文印發前已在出臺的《河南省養老服務條例》（河南省第十三屆人民代表大會常務委員會公告第85號）中將養老服務費預收的最長周期限制為“3個月”，浙江地區在2025年3月6日發布的《關于加強養老機構預收費監管的實施意見（征求意見稿）》（第二次征求意見）中提出將養老服務費預收的最長周期限制為“6個月”。
02
預收單人押金
19號文提出“對單個老年人收取的押金最多不得超過該老年人月床位費的12倍”，需注意的是床位費（部分養老機構收費構成中為房屋租賃費）僅為養老服務費（一般含床位費、照料護理費、餐費）的一部分，基于此押金上限為入住長者實際月床位費的12倍且必然低于月費（即每月養老服務費）的12倍。
縱觀已在19號文印發后出臺具體辦法的16個省級地區，其規定可分為如下幾種情況：
1.上海地區出臺的《上海市養老機構預收費監管實施辦法》（滬民規〔2024〕19號）將押金的上限明確為“單個老年人月床位費的4倍”；
2.內蒙古地區出臺的《內蒙古自治區養老機構預收費管理辦法》（內民政發〔2024〕99號）、黑龍江地區出臺的《黑龍江省養老機構預收費監督管理實施細則》（黑民規〔2024〕12號）將押金的上限明確為“該老年人月床位費的6倍”；
3.部分地區針對預收押金在以床位費計算的上限之外另行提出了其他維度上限要求，如：天津地區出臺的《天津市養老機構預收費管理辦法》（津民規〔2025〕2號）在“該老人月床位費的12倍”之外另行提出了“不得超過2萬元”的要求，安徽地區出臺的《安徽省養老機構預收費管理辦法》（皖民養老字〔2024〕56號）在“老年人月床位費的12倍”之外另行提出了“一般不超過1萬元”的要求，海南地區出臺的《海南省養老機構預收費管理辦法》（瓊民通〔2024〕68號）在“該老年人月床位費的12倍”之外另行針對預收押金中醫療備用金等應急費用提出了“一般不超過1萬元”的要求，重慶地區出臺的《重慶市養老機構預收費管理辦法（試行）》（渝民發〔2024〕16號）在“該老年人月床位費的12倍”之外另行提出了“該老年人入住養老機構月服務費的6倍”的上限要求，陜西地區出臺的《陜西省養老機構預收費管理辦法》（陜民規〔2025〕1號）提出了“1萬元/人”的上限要求；
4.河北、江蘇、山東、湖北、寧夏、甘肅、青海、新疆等8個地區所出臺的省級制度中采用19號文的預收押金上限要求，即“押金最多不得超過該老年人月床位費的12倍”。
在上述16個省級地區之外，江西地區于19號文印發前已在出臺的《江西省養老機構預付費管理辦法》（贛民規字〔2023〕7號）針對醫療備用金等應急費用提出“一般不超過1萬元”的要求，河南地區于19號文印發前已在出臺的《河南省養老服務條例》中針對預收押金提出“不得超過一個月的服務費”的要求，四川地區于19號文印發前已出臺的《四川省養老機構預收費用管理暫行辦法》[注3]（川民規〔2023〕6號）針對預收質押金設置了“服務對象入住養老機構月服務費收費標準的6倍”及“其中醫療備用金等應急費用”“一般不超過1萬元”的上限要求，吉林地區在2022年11月3日發布的《關于加強養老機構預付費管理的指導意見（征求意見稿）》中提出將預收質押金的上限設置為“一般不超過1萬元”。
03
預收單人會員費
(一) 單人會員費預收上限
19號文中規定：“對養老機構為彌補設施建設資金不足，收取會員費的，省級民政部門可以按照包容審慎監管原則，明確會員費最高額度等限制性要求”。縱觀已在19號文印發后出臺具體辦法的16個省級地區，除上海地區明令養老機構原則上不收取會員費（見《上海市養老機構預收費監管實施辦法》（滬民規〔2024〕19號）第六條）外，在設置會員費最高額度時基本分為以入住長者本人月費或床位費之倍數、養老機構平均月費或床位費之倍數及養老機構最高月費之倍數三種模式，具體如下：
1.入住長者本人月費或床位費之倍數。天津地區出臺的《天津市養老機構預收費管理辦法》（津民規〔2025〕2號）將會員費的上限設置為“該老人月養老服務費的12倍”，內蒙古地區出臺的《內蒙古自治區養老機構預收費管理辦法》（內民政發〔2024〕99號）將會員費的上限設置為“該老人月床位費的6倍”，江蘇地區出臺的《江蘇省養老機構預收費管理辦法》（蘇民規〔2024〕1號）將會員費的上限設置為“該老年人月床位費的12倍”，陜西地區出臺的《陜西省養老機構預收費管理辦法》（陜民規〔2025〕1號）將會員費的上限設置為“單個老年人月床位費的12倍”；
2.養老機構平均月費或床位費之倍數。河北地區出臺的《河北省養老機構預收費監管辦法》（冀民規〔2024〕2號）將會員費的上限設置為“平均養老服務費月收費標準的12倍”，黑龍江地區出臺的《黑龍江省養老機構預收費監督管理實施細則》（黑民規〔2024〕12號）將會員費的上限設置為“本機構床位費平均收費標準的2倍”，湖北地區出臺的《湖北省養老機構預收費管理辦法》（鄂民政發〔2024〕25號）將會員費的上限設置為“本機構平均養老服務費月收費標準的12倍” ，寧夏地區出臺的《寧夏回族自治區養老機構預收費管理辦法》（寧民規發〔2024〕6號）及甘肅地區出臺的《甘肅省養老機構預收費管理辦法》（甘民發〔2024〕76號）均將會員費的上限設置為“本機構上年度月平均收費標準的4倍”，青海地區出臺的《青海省養老機構預收費管理辦法》（青民發〔2024〕68號）將會員費的上限設置為“本機構月平均陽歷服務費的12倍”；
3.養老機構最高月費之倍數。山東地區出臺的《山東省養老機構預收費監管辦法》（魯民〔2024〕46號）、安徽地區出臺的《安徽省養老機構預收費管理辦法》（皖民養老字〔2024〕56號）、海南地區出臺的《海南省養老機構預收費管理辦法》（瓊民通〔2024〕68號）及新疆地區出臺的《新疆維吾爾自治區養老機構預收費管理辦法（試行）》（新民規〔2024〕5號）均將會員費的上限設置為“本機構最高月養老服務費收費標準的12倍”，重慶地區出臺的《重慶市養老機構預收費管理辦法（試行）》（渝民發〔2024〕16號）將會員費的上限設置為“本機構最高月養老服務費收費標準的6倍”。
在上述16個省級地區之外，江西地區于19號文印發前已在出臺的《江西省養老機構預付費管理辦法》（贛民規字〔2023〕7號）將會員費的上限設置為“本機構最高養老服務月收費標準的12倍”，四川地區于19號文印發前已在出臺的《四川省養老機構預收費用管理暫行辦法》（川民規〔2023〕6號）將會員費的上限設置為“本機構上年度月平均收費標準的12倍”，吉林地區在2022年11月3日發布的《關于加強養老機構預付費管理的指導意見（征求意見稿）》中提出將養老機構以“會員卡”等形式收取的預定金上限設置為“本機構每月養老服務費最高標準的12倍”，遼寧地區在2024年9月10日發布的《遼寧省養老機構預收費監管辦法（征求意見稿）》中提出將會員費的上限設置為“本機構平均養老服務費月收費標準的12倍”。
(二) 收取條件
19號文規定了禁止收取會員費的情形，即：（1）尚未建成或者已建成但尚不具備收住老年人條件的養老機構，不得收取會員費；（2）公辦養老機構、公建民營、政府與社會力量合作建設的養老機構，不得收取會員費；（3）養老機構或者其法定代表人（主要負責人）、實際控制人為失信被執行人，或者因非法集資、詐騙受過行政處罰或者刑事處罰，被納入養老服務、企業、社會組織嚴重失信主體名單，尚未移出的，不得收取會員費。
縱觀已在19號文印發后出臺具體辦法的16個省級地區，除上海地區明令養老機構原則上不收取會員費外，部分地區在19號文約定的禁止收取會員費情形外還對收取會員費提出了其他前提條件，該等前提條件從實質上顯著提高了收取會員費養老機構的門檻且基本關閉了屬地小規模養老機構收取會員費的政策空間，具體如下：
1.以出讓方式獲得土地使用權并利用自建或自有設施舉辦。天津、江蘇、山東、安徽、湖北、海南、重慶、陜西、青海、新疆地區均存在該等要求，且其中天津、江蘇、山東及湖北地區還同步要求取得房屋權證；
2.床位數應到達一定規模。天津（明確不含連鎖經營床位）、安徽、湖北（明確含地級市域范圍內連鎖經營床位）、海南、重慶、青海、新疆地區均存在該等要求，其中：新疆及青海地區要求床位數達到100張以上，海南地區要求床位數達到150張以上，天津、湖北及重慶地區要求床位數達到200張以上，安徽地區要求床位數達到300張以上；
3.已運營一定時長。天津、湖北、海南、重慶、青海地區均存在該等要求，其中：天津、湖北及重慶地區要求運營三個月以上，海南及青海地區要求運營滿一年；
4.依法辦理企業法人登記并在屬地民政部門備案。雖然僅部分地區提出該額外條件，但辦理登記并在屬地民政部門備案為養老機構合法合規經營的重要前提，故即使部分地區未提出該等額外條件，我們認為所有地區養老機構均應執行該等要求且該等額外條件并未給養老機構造成實質性的額外負擔。
在上述16個省級地區之外，北京[注4]、江西[注5]及四川[注6]地區均在19號文印發前已有相關立法嘗試，吉林[注7]、遼寧[注8]及浙江[注9]地區屬地制度征求意見稿中有相關安排。
04
預收總額控制
19號文除為預收單人養老服務費及預收單人押金分別設置了上限并要求省級民政部門明確會員費最高預收額度外，還在預收費總人數角度設置了“不得超出其備案床位總數”的上限并在預收費用總額角度設置了“不得超出其固定資產凈額（已經設定擔保物權的資產價值不計入固定資產凈額）”的上限。
縱觀已在19號文印發后出臺具體辦法的16個省級地區，大部分省級地區均延用了相同或類似的總額控制要求，但湖北及青海地區針對會員費收取規模從總額角度另有限制[注10]，具體為：
1.湖北地區在《湖北省養老機構預收費管理辦法》（鄂民政發〔2024〕25號）中提出“養老機構收取會員費的客戶總數不得超過機構備案床位總數的60%”及“預收會員費總額不得超過本機構扣除銀行貸款和其他債務后可抵押物估值的60%”；
2.青海地區在《青海省養老機構預收費管理辦法》（青民發〔2024〕68號）中提出“會員費總額不得超過本機構扣除銀行貸款后的可抵押物估值”[注11]。
在上述16個省級地區之外，北京[注12]、江西[注13]、四川[注14]及貴州[注15]地區均出臺規定對預收費或預收會員費進行總額控制，吉林[注16]、遼寧[注17]及浙江[注18]地區屬地制度征求意見稿中亦有相關安排。
05
用途限制
19號文中預收費用的用途進行了原則性規定，并對其中押金和會員費的用途設置了特殊要求，具體如下：
1.養老機構預收費用主要用于抵扣老年人入住機構期間需要支付的費用、彌補本機構設施建設資金不足，或者發展本機構養老服務業務。
2.押金除辦理退費、支付突發情況下老年人就醫費用、抵扣老年人拖欠的養老服務費或者應當支付給養老機構的違約金、賠償金等情形外，不得支出。
3.會員費不得用于非自用不動產、有價證券、金融衍生品等高風險投資，不得直接或者間接投資以買賣有價證券為主要業務的公司，以及用于其他借貸用途；不得投資、捐贈給其法定代表人（主要負責人）或者實際控制人名下的其他企業；實行連鎖化、集團化運營的養老機構，不得投資、捐贈給關聯企業。
縱觀已在19號文印發后出臺具體辦法的16個省級地區，大部分地區均延用了相同或類似的用途限制表述，但天津、河北、安徽、海南及青海地區對預收會員費的用途作出了進一步限制，如：天津地區要求收取的會員費僅能用于償還本設施建設時的銀行貸款，河北地區要求會員費僅限用于彌補本機構設施建設資金不足或者發展本機構養老服務業務，安徽地區要求會員費僅限用于本機構發展養老服務業務，海南及青海地區要求會員費僅限用于彌補本機構設施建設資金不足及主營業務。此外，山東、重慶、陜西及青海地區還明確規定預收的養老服務費用于抵扣老年人入住機構期間需要支付的養老服務費用。
在上述16個省級地區之外，北京[注19]、江西[注20]、四川[注21]及貴州[注22]地區均曾出臺關于養老機構預收費的用途限制規定，吉林[注23]及遼寧[注24]地區屬地制度征求意見稿中亦有相關安排。
06
資金存管
19號文及已在19號文印發后出臺具體辦法的16個省級地區除從單人預收上限、機構預收總額控制、用途限制等方面控制養老機構預收資金規模并防范資金挪用現象外，還對預收資金的存管安排提出了具體要求，如：要求預收的養老服務費應存入養老機構基本存款賬戶，要求預收的押金及會員費應存入存管專用賬戶，要求存管專用賬戶內應預留一定金額的資金作為風險保證金，設置賬戶預警及資金異常流動機制保障存管資金安全。上述規范關于資金存管的要求中存在較大差異的部分主要為風險保證金的標準有所區別，具體如下：
1.19號文中要求風險保證金的標準由省級民政部門確定，但不得低于“該賬戶近三年會員費總額10%（收取不滿三年的，按累計收取會員費的總額計算）”且不得低于“該賬戶當前余額20%”。結合民政部養老服務司副司長李邦華先生答復記者提問所做出的解釋，該兩項標準均為動態標準（即隨著時間或資金使用而不斷變化）且按孰高者適用。
2.16個省級地區內，除大部分地區延續了19號文為風險保證金設定的最低標準外，黑龍江、上海、江蘇、山東、重慶、陜西及新疆另設有其他最低標準，如：黑龍江、上海、江蘇地區要求風險保證金不低于存管專用賬戶近三年收取費用總額[注25]10%的資金（收取不滿三年的，按累計收費的總額計算），江蘇地區還要求風險保證金不低于存管專用賬戶上年末余額的20%，山東地區要求風險保證金不低于賬戶當前會員費余額的20%[注26]，重慶地區要求風險保證金不低于賬戶上月月末已收未支預收費用總額的20%，陜西地區要求風險保證金不低于賬戶上月月末存款余額的20%[注27]，新疆地區要求風險保證金不低于賬戶上季度末余額20%。
在上述16個省級地區之外，遼寧及浙江地區屬地制度征求意見稿中亦提出了關于風險保證金的要求，遼寧地區制度征求意見稿中要求與19號文風險保證金最低標準要求一致，浙江地區在“賬戶當前余額的20%”之外還提出“賬戶累計收取會員費和押金總額的10%”的特殊要求（該特殊要求未限定年限可能導致風險保證金最低標準隨養老機構運營時長而不斷累加）。
07
展 望
19號文及跟進出臺專門辦法的16個省級地區實際在上述六個方面之外仍有其他的具體規范要求（如退費要求等），此外該等省級地區不僅未限制反而大多鼓勵各地級市出臺進一步細化的規范。針對在上述16個省級地區之外的其他省級地區，因19號文存在明確要求，我們相信該等地區應會籌備出臺具體的養老機構預收費用監管辦法。基于此，在中國大陸地區運營的養老機構除關注19號文及各省級地區出臺的辦法外還應積極關注屬地立法動態及最新監管要求。
為山九仞，豈一日之功。相信在19號文落地實施的如今，各省級地區及下屬地市將不斷完善屬地養老機構監管機制，為探索養老機構健康運營發展的路徑做出應有的貢獻。
注釋及參考文獻