在當(dāng)前資金融通的大環(huán)境下，債務(wù)人或抵押人為了擔(dān)保債務(wù)的履行，往往會(huì)向債權(quán)人抵押其名下土地使用權(quán)，所以當(dāng)?shù)盅旱耐恋乇徽J(rèn)定為閑置土地而被無償收回時(shí)，司法需要直面抵押權(quán)利人的權(quán)益如何得以保障的問題。在閑置土地?zé)o償收回制度下，現(xiàn)行法律僅規(guī)定了將相關(guān)情況通知或抄送給抵押權(quán)人，并沒有直接、明確規(guī)定該如何保障閑置土地抵押權(quán)人的權(quán)益。故，抵押權(quán)人在現(xiàn)有法律框架下，僅享有一定的知情權(quán)和一定程度的參與權(quán)，其實(shí)體權(quán)利救濟(jì)與實(shí)體“抓手”，存在法律漏洞與空白。也正因?yàn)榧扔蟹蓻]有明確規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致無償收回土地時(shí)如何對(duì)抵押權(quán)人的抵押權(quán)進(jìn)行有效救濟(jì)，在理論與實(shí)務(wù)中存在諸多爭(zhēng)議。這也就導(dǎo)致了，一旦出現(xiàn)土地被無償收回，閑置土地的抵押權(quán)人往往無法律“抓手”，土地上的抵押權(quán)人也將處于“救濟(jì)無門”的權(quán)利落空狀態(tài)。

抵押權(quán)是抵押人以物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為主債權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供擔(dān)保的依附于主債權(quán)的從屬債權(quán)。就抵押權(quán)的消滅與否，應(yīng)嚴(yán)格遵循現(xiàn)行法律規(guī)定進(jìn)行判斷，該問題在《民法典》前后存在“立法劃時(shí)代”的爭(zhēng)議與不同。

(一) 《民法典》之前的保守態(tài)度

《民法典》之前，我國立法對(duì)抵押權(quán)的追及效力持謹(jǐn)慎的態(tài)度^[注1]，也即在原物權(quán)法時(shí)代，立法并未賦予抵押權(quán)的追及效力。因此，對(duì)于閑置土地使用權(quán)被無償收回后，其上的抵押權(quán)是否消滅，《國家土地管理局〈關(guān)于對(duì)“中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例”第十七條有關(guān)內(nèi)容請(qǐng)求解釋〉的復(fù)函》（以下簡(jiǎn)稱《復(fù)函》）給予了保守性規(guī)定。《復(fù)函》規(guī)定：“抵押權(quán)附屬于土地使用權(quán)。作為主權(quán)利的土地使用權(quán)，因行政機(jī)關(guān)......作出收回土地使用權(quán)的處罰而消滅時(shí)，在該土地使用權(quán)上設(shè)定的抵押權(quán)隨之消滅。”因沒有其他法律法規(guī)對(duì)該問題予以明確，故《復(fù)函》“土地使用權(quán)被收回而消滅時(shí)，抵押權(quán)隨之消滅”的觀點(diǎn)在《民法典》生效前，一直為實(shí)務(wù)中的主流觀點(diǎn)。但該觀點(diǎn)，未分清作為主權(quán)利的并非土地使用權(quán)而系主債權(quán)的事實(shí)，故其不具有普適而長久的指導(dǎo)作用。

(二) 《民法典》之后的開放態(tài)度

如前所述，抵押權(quán)的消滅與否，應(yīng)嚴(yán)格遵循現(xiàn)行法律規(guī)定進(jìn)行判斷。根據(jù)《民法典》第三百九十三條之規(guī)定：“有下列情形之一的，擔(dān)保物權(quán)消滅：（一）主債權(quán)消滅；（二）擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)；（三）債權(quán)人放棄擔(dān)保物權(quán)；（四）法律規(guī)定擔(dān)保物權(quán)消滅的其他情形。”穿梭于法律規(guī)范與案件事實(shí)之間，無償收回閑置土地的事由并不屬于前述現(xiàn)行法律規(guī)定的“主債權(quán)消滅”“擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)”以及“債權(quán)人放棄擔(dān)保物權(quán)”等情形。同時(shí)，就其本質(zhì)，《復(fù)函》作為行政法規(guī)的解釋，其不屬于前述現(xiàn)行法律規(guī)定的“法律規(guī)定擔(dān)保物權(quán)消滅的其他情形”^[注2]。故，抵押權(quán)不因土地使用權(quán)被無償收回而消滅，該問題在《民法典》的大背景下，已經(jīng)具有“劃時(shí)代”的革新。

(三) 抵押權(quán)存續(xù)與否的剖析

《民法典》第三百九十三條已給出判斷抵押權(quán)是否消滅的維度和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)縱觀《復(fù)函》“抵押權(quán)附屬于土地使用權(quán)，抵押權(quán)隨土地使用權(quán)的消滅而消滅”的錯(cuò)誤法律邏輯，可進(jìn)行如下剖析：首先，擔(dān)保物權(quán)從屬于“主債權(quán)”而非“物權(quán)”，主債權(quán)未消滅，在無其他法定規(guī)定情形時(shí)，即便土地使用權(quán)被收回，抵押權(quán)亦未消滅。其次，閑置土地使用權(quán)被無償回收，屬于土地使用權(quán)“無對(duì)價(jià)轉(zhuǎn)移”而非消滅。因此，亦不符合《復(fù)函》中關(guān)于土地使用權(quán)消滅的斷定。再次，不管是《民法典》中的擔(dān)保物權(quán)的追及性還是代位性，均不因物權(quán)主體變更導(dǎo)致該物權(quán)上設(shè)立的抵押權(quán)消滅的結(jié)果。正因如此，在該土地被收回，二次流轉(zhuǎn)的情況下，會(huì)考慮抵押物的追及效力；在該土地產(chǎn)生二次對(duì)價(jià)的情況下，亦會(huì)考慮抵押權(quán)物上的代位性。

行政主管部門依據(jù)法律規(guī)定無償收回閑置土地使用權(quán)，究其行為本質(zhì)，系一種行政處罰^[注3]。行政處罰的對(duì)象是開發(fā)土地的義務(wù)人即抵押人，行政處罰的原因是未按規(guī)定和約定及時(shí)開發(fā)土地。故，閑置土地使用權(quán)上的抵押權(quán)人不是行政處罰的對(duì)象，抵押權(quán)人自然也不應(yīng)承受該行政處罰的結(jié)果以及由此帶來的相關(guān)負(fù)面影響。因此，就抵押權(quán)人的保護(hù)而言，除程序上應(yīng)賦予其諸如申請(qǐng)聽證、行政復(fù)議，提起或參加行政訴訟等程序性救濟(jì)途徑外，司法還應(yīng)給予其應(yīng)有的實(shí)體保護(hù)。

(一) 權(quán)益博弈：“公共利益”與“私人利益”的博弈，“行政責(zé)任”與“民事責(zé)任”的博弈

行政機(jī)關(guān)依法無償收回閑置土地使用權(quán)的背后存在兩組利益博弈，一是“公共利益”與“私人利益”的博弈，二是“行政責(zé)任”與“民事責(zé)任”的博弈。

就“公共利益”與“私人利益”的博弈而言，通常情況下“私人利益”需要讓位于“公共利益”，但是在特定情形下，亦可對(duì)二者進(jìn)行有效兼顧，即既避免土地資源因閑置而浪費(fèi)，又能保護(hù)抵押權(quán)人的抵押權(quán)。此時(shí)，需進(jìn)行利益平衡與法律適用創(chuàng)新。

就“行政責(zé)任”與“民事責(zé)任”的博弈而言，根據(jù)《民法典》第一百八十七條之規(guī)定：“民事主體因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任；民事主體的財(cái)產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事責(zé)任。”該條款規(guī)定的民事責(zé)任優(yōu)先的原則，其核心價(jià)值在于“國家不與民爭(zhēng)利”，民事權(quán)利與行政權(quán)等競(jìng)存時(shí)，民事權(quán)利應(yīng)優(yōu)先獲得保護(hù)。故，無償收回閑置土地使用權(quán)的行政行為，其背后并非借由閑置土地再次招拍掛增加政府財(cái)政收入。民事責(zé)任優(yōu)先原則下，收回閑置土地的行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)讓位于抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(二) 法律適用：抵押權(quán)具有對(duì)抵押財(cái)產(chǎn)的物上追及效力，其權(quán)利應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于行政處罰權(quán)

在行政領(lǐng)域，土地使用權(quán)人即抵押人的單方違法違約行為，其導(dǎo)致的法律后果不應(yīng)及于抵押權(quán)人。在民事領(lǐng)域，《民法典》第四百零六條之規(guī)定賦予了抵押權(quán)對(duì)抵押財(cái)產(chǎn)的物上追及效力。即物權(quán)所有人雖然有權(quán)對(duì)抵押物進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，但抵押權(quán)人仍然對(duì)轉(zhuǎn)讓后的物具有追及效力。在抵押權(quán)未消滅的情況下，抵押權(quán)仍依附于標(biāo)的物，即使發(fā)生了行政權(quán)力擬變更原物權(quán)歸屬，即無償收回閑置土地時(shí)，抵押權(quán)并不當(dāng)然消滅，抵押權(quán)人仍可對(duì)變動(dòng)后的標(biāo)的物行使抵押權(quán)，以實(shí)現(xiàn)其債權(quán)。

在《民法典》時(shí)代的大背景下，需對(duì)具體行政行為所帶來的法效果應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整、補(bǔ)充及完善。以貼合《民法典》新的規(guī)定，以做到部門法之間對(duì)同一“權(quán)利”的規(guī)制相協(xié)調(diào)適應(yīng)。但是考慮到行政領(lǐng)域與民事領(lǐng)域存在天然的不同，行政主管部門對(duì)閑置土地的無償收回及再次出讓與民法上的物權(quán)轉(zhuǎn)讓有著眾多的區(qū)別與不同，故在保護(hù)作為私權(quán)的抵押權(quán)與實(shí)現(xiàn)無償收回閑置土地立法目的并行不悖的情況下，需進(jìn)行法律適用創(chuàng)新與制度變通。

(三) 路徑探析：基于為平衡保護(hù)公共利益與私益之目的，需進(jìn)行法律適用的創(chuàng)新

“無償收回閑置土地”這一行為背后，既是對(duì)未及時(shí)開發(fā)土地的義務(wù)人即抵押人的行政處罰，又是基于公共目的。因此，在《民法典》的大時(shí)代背景下，為更好實(shí)現(xiàn)“無償收回閑置土地”的立法目的，亦為更好保護(hù)閑置土地抵押人權(quán)益，應(yīng)在平衡“公益”與“私益”中進(jìn)行權(quán)益權(quán)衡與制度創(chuàng)新。應(yīng)在平衡保護(hù)公共利益與私益基礎(chǔ)上，從民事責(zé)任優(yōu)先原則出發(fā)，在無償收回閑置土地的行政處罰之下，應(yīng)當(dāng)充分考慮并讓位抵押權(quán)人抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。就法律適用的創(chuàng)新，其思考路徑如下：

1.抵押權(quán)在行政領(lǐng)域的追及效力，存在法律適用上的變革。抵押權(quán)具有追擊效力，系法律賦予其應(yīng)有的效力，但當(dāng)在實(shí)踐操作中，抵押權(quán)人基于抵押權(quán)追及性，在政府二次出讓限制土地時(shí)保留抵押權(quán)，將導(dǎo)致因土地使用權(quán)因存在抵押權(quán)的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而增加土地使用權(quán)二出讓的難度，亦影響立法目的的實(shí)現(xiàn)。故，為平衡保護(hù)公共利益與抵押權(quán)人權(quán)益，抵押權(quán)在行政領(lǐng)域的追及性，需進(jìn)行變革。

2.抵押權(quán)的追及性在行政領(lǐng)域抵押物的流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)向物上代位性進(jìn)行過渡。閑置土地?zé)o償收回及二次轉(zhuǎn)讓并非意在增加政府收入來源，故政府再次出讓閑置土地使用權(quán)時(shí)可參考《民法典》第四百零六條第二款之規(guī)定，考慮通過提存轉(zhuǎn)讓款的方式，將抵押權(quán)的追及性平滑過渡到物上代位性。一是通過該物上代位的方式消滅抵押權(quán)，使新的土地受讓人獲得無負(fù)擔(dān)的土地使用權(quán)。二是有效規(guī)避政府收取兩次土地出讓金構(gòu)成公法上的不當(dāng)?shù)美Ｔ谠摗拔锷洗弧钡慕Y(jié)構(gòu)中，若債務(wù)人到期不履行約定債務(wù)，抵押權(quán)人可就提存的土地出讓金行使物上代位權(quán)。若債務(wù)人到期按照約定履行債務(wù)，則該提存的出讓金收歸國庫。其中，在前述債務(wù)人到期不履行約定債務(wù)的情形中，政府有權(quán)向債務(wù)人進(jìn)行追償。該等法律適用，既可以實(shí)現(xiàn)《閑置土地處置辦法》等立法目的、保護(hù)公共利益的同時(shí)又能保護(hù)抵押權(quán)人權(quán)益。

行政機(jī)關(guān)依法收回土地旨在保障土地資源的合理利用，防止圍地牟利有害公共利益。閑置土地使用權(quán)回收后，抵押權(quán)人權(quán)益保護(hù)問題涉及民法、行政法兩個(gè)法律部門，故該問題無論是在實(shí)踐中還是理論上均異常棘手。而本文意在現(xiàn)行法律框架中尋找解決之道，考慮到保護(hù)抵押權(quán)人合法權(quán)益的同時(shí)，應(yīng)做到有效維護(hù)公共利益，故抵押權(quán)的追及性在行政領(lǐng)域抵押物的流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)向物上代位性進(jìn)行過渡。即貼合《民法典》新的規(guī)定與其內(nèi)蘊(yùn)的理論風(fēng)向之時(shí)，又能考慮到行政適用的特殊性。