2025年是中國自然資源法治建設進程中承前啟后、深化改革的關鍵一年。在生態文明建設戰略深入推進、經濟高質量發展要求不斷增強以及國家安全觀全面強化的宏觀背景下，自然資源管理正經歷法律制度重構、監管范式轉型與發展模式升級的深刻變革。與之相應，自然資源法律服務領域也呈現出需求總量擴張、服務鏈條延伸、專業精度深化、技術融合加速的鮮明特征。本報告系統梳理了2025年度自然資源領域的法治進展、政策動向與市場實踐，旨在為法律服務提供者、資源開發利用企業、政府部門及相關研究者提供一份全面的年度觀察與分析。報告以國浩集團在自然資源領域的業務實踐為基礎，結合年度重要法規政策與行業數據，剖析了當前法律服務市場的結構特征與發展態勢，并對未來一段時期的業務機遇與挑戰作出展望。全文共分三節：第一節梳理年度重要法規與事件，反映政策演進的主線邏輯；第二節分析法律服務市場整體格局與自然資源細分領域的供需狀況；第三節立足政策變革與行業趨勢，提出面向未來的發展建議。希望通過本報告，能夠為相關各方把握行業脈搏、布局未來業務提供有價值的參考。

一、概況

2025年的自然資源管理政策設計展現出極強的前瞻性（瞄準新質生產力與未來產業）和韌性（應對內外風險挑戰），主要表現在：土地、礦產、森林等單一資源的“條線管理”進一步實質性轉向以國土空間規劃為統一底板的“全域全要素統籌”；在全球化變局下，資源安全（尤其是能源資源、戰略性礦產資源、耕地資源）上升為國家安全的核心組成部分；土地供應更加聚焦于保障性住房、產業升級（如高科技園區）和重大交通能源基礎設施；海上風電、海洋牧場、深海采礦、海水淡化等產業快速發展，海洋經濟作為新增長極的戰略地位凸顯；針對鋰、鈷、稀土等關鍵礦產，國內勘探開發和增儲上產力度空前，同時強化管控。

在此背景和基礎上，已進行了顛覆性修改的《礦產資源法》開始實施，重要戰略性礦產資源出口管控強化；土地儲備和城市更新進行制度設計和優化，建設用地政策趨于盤活和調整；《永久基本農田保護紅線管理辦法》等頒布后，為國土空間規劃管理進一步優化留下了制度基礎；《國家公園法》結束了過去分散管理局面，為國家公園的設立、建設、管理、保護和利用提供了統一的法治遵循，讓生態保護真正有法可依、有章可循。2025年頒布、修改的涉及自然資源領域的文件、法律法規政策文件等約46件，其中法律行政法規4件、黨中央國務院文件12件、政策性文件32件。

二、重要法律文件和事件梳理

(一) 礦產資源法治保障重大升級，管理策略總體趨嚴

1.新修訂《礦產資源法》在制度設計上顯著強化了戰略性礦產資源的安全保障能力，通過完善探礦權流轉機制、延長探礦權有效期以及明確采礦權抵押權能，極大地激發了社會資本進入礦產勘查領域的活力。2025年更加強調礦產資源的“全生命周期管理”。自然資源部修訂印發了《關于加強地質資料管理的通知》，利用數字化手段提升地質資料的社會化服務水平，旨在為新一輪找礦突破戰略行動提供全方位的數據支撐。

2.2025年，我國在優勢戰略性礦產資源（如稀土、關鍵金屬、新能源礦種）的管理上采取了更為強硬且系統的策略。重點表現在稀土及關聯戰略資源。2月4日，商務部、海關總署發布2025年第10號公告，對鎢、碲、鉍、鉬、銦等與稀土產業鏈密切相關的戰略物項實施出口管制。4月4日，商務部、海關總署發布2025年第18號公告，對7種關鍵中重稀土物項實施出口管制。10月9日，商務部與海關總署發布系列公告，實現了稀土管制從物項到全產業鏈的升級。12月9日，商務部與海關總署發布公告2025年第79號，決定自2026年1月1日起對部分鋼鐵產品實施出口許可證管理。

3.高純石英礦確立為第174號礦種。2025年4月8日，自然資源部發布2025年第22號公告，經國務院批準，高純石英礦正式成為我國第174號礦種。公告明確其定義：當前技術下經選礦提純，二氧化硅純度不低于99.995%（4N5），雜質與包裹體滿足半導體、光伏等高新領域需求，并按應用分三級。公告指出，高純石英是戰略新興產業關鍵材料，此次將其設為獨立礦種，并納入戰略性礦產管理，將為后續勘查、開采提供法律依據。

4.2025年7月28日，工信部等三部門聯合發布《稀土開采和稀土冶煉分離總量調控管理暫行辦法》，為《稀土管理條例》核心配套細則。該辦法明確了管控范圍包含稀土開采與冶煉分離，建立了“工信部牽頭、多部門協同、地方落實”的垂直管理體制；年度指標由三部門擬定報國務院，再層級下達至企業，禁止轉讓借用；強化監管，要求企業建立產品流向臺賬并錄入國家追溯系統，實行縣至中央的層級核查與報告制度；創新獎懲，違法企業將核減下一年度指標，合規且技術先進的企業可獲指標傾斜。

(二) 自然資源要素利用效率提升

1.新一輪找礦突破戰略行動取得新成效。銅、金、鋰等資源量大幅增長。遼寧地礦集團第五地質大隊在蓋州市探明國內首個千噸級低品位超大型金礦床——大東溝金礦，金金屬量1444.49噸。在青藏高原新發現銅礦資源量2000余萬噸，形成4個千萬噸級銅礦資源基地。在湖南郴州臨武縣雞腳山探獲4.9億噸超大型鋰礦，氧化鋰平均品位0.268%，氧化鋰資源量131萬噸。2025年8月5日，中國礦業權評估師協會（自然資源部指導）發布《固體礦產資源儲量報告規則(2025)》，基于國內儲量分類標準與 CRIRSCO《國際模板》，實現國內外標準對接。新規則獲國際認可后，國內報告可直接被國際資本市場接受，助力企業“走出去”與海外資本“引進來”。同時，對于減少虛假儲量信息，降低投資者風險，提升資本市場對礦業的信心有重要意義。

2.土地供應結構深刻調整。2025年5月2日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于持續推進城市更新行動的意見》，2025年8月15日下發了《關于推動城市高質量發展的意見》，持續推動加快城市發展方式轉型，推動城市高質量發展。自然資源部、財政部、中國人民銀行國家金融監督管理總局下發《土地儲備管理辦法》，規范土地儲備管理。2025年上半年全國國有建設用地供應面積同比下降24.5%，但這并未阻礙經濟的穩健增長，原因在于土地利用效率提升。2025年的政策變革強制推行“增存掛鉤”機制與“城市更新”驅動下的土地長效發展機制。自然資源部鼓勵推行“立體產權登記”制度，明確地下空間、空中連廊等三維權屬，通過按產業生命周期動態調整土地供應年限，打通了存量資產再次開發的政策堵點。

3.2025年的海洋政策更加注重深遠海的立體化開發，包括深遠海風電連片布局、跨省綠電交易以及海上核電重大項目有序推進。2024年12月30日自然資源部發布的《關于進一步加強海上風電項目用海管理的通知》對此起到了積極作用。2025年全面開展入海排污口“查測溯治”，重點海灣整治完成率大幅提升，并在上海、浙江等沿海地區率先推進“V型生態岸線”建設。

4.2025年9月12日，《國家公園法》正式通過，標志著我國國家公園管理全面邁入法治化軌道，對推進美麗中國建設、實現人與自然和諧共生的現代化具有重大而深遠的意義。國家公園法明確了“政府主導、多方參與、社會共享”的保護格局，搭建起國家公園法律制度的基本框架，對布局設立、保護管理、參與共享、保障監督等關鍵環節作出全面規范。我國自2015年啟動國家公園體制試點，2021年正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山第一批5個國家公園。大熊貓和海南熱帶雨林國家公園的特色文旅產業、東北虎豹國家公園的林下經濟，均通過機制創新踐行了“兩山”理論。

(三) 土地管理政策直面矛盾優化調整

1.永久基本農田保護紅線布局的正向優化。2025年8月29日，自然資源部、農業農村部發布《永久基本農田保護紅線管理辦法》，提出永久基本農田保護紅線在堅持整體穩定，確保國土空間規劃確定的永久基本農田保護任務不突破的前提下，可以對布局進行正向優化。對可以優化調整的，具體明確了五種情形，另外就是對耕地保護任務目標可以動態調整。

2.土地執法和調查模式重大調整。2025年6月，自然資源部對執法工作模式進行重大調整，提出部本級不再下發衛片圖斑，要求變“層層下發”為“自查自用”，歷時25年的衛片執法工作正式退出歷史舞臺。2025年度，頒布下發了《關于優化年度國土變更調查規范調查成果應用的通知》《關于開展2025年度全國國土變更調查及森林草原濕地荒漠調查監測工作的通知》等規范性文件，一是調查不再堅持強調“所見即所得”，逐步回歸實事求是；二是對耕地的認定以是否破壞耕作層為主要依據；三是將經濟林（果）納入林地管理；四是進一步加強調查與管理有效銜接，逐步解決“兩張皮”問題。

3.進一步優化建設用地管理。2025年4月16日，自然資源部、國家林草局印發《自然資源部 國家林草局關于進一步做好自然資源要素保障工作的通知》，對建設用地管理等提出了一系列新的改革舉措：對國家和省級重大項目，由自然資源部依據清單統一配置用地年度計劃指標。2025年9月，國務院印發《關于全國部分地區要素市場化配置綜合改革試點實施方案的批復》，本次試點覆蓋京津冀、長三角、珠三角、中西部等10個重點區域。2025年9月國務院批復同意的北京城市副中心、蘇南重點城市、杭甬溫、合肥都市圈、福廈泉、鄭州市、長株潭、粵港澳大灣區內地九市、重慶市、成都市等10個要素市場化配置綜合改革試點，目前正全面推開集體經營性建設用地入市。

(四) 國土空間規劃管理的優化

1.規劃有新政策。《自然資源部 國家林草局關于進一步做好自然資源要素保障工作的通知》明確：已經部備案的“未批已填”類區域重大產業、公共服務設施、基礎設施項目落地的，不計入城鎮開發邊界擴展倍數核算；鼓勵各地探索風景名勝區詳細規劃和國土空間詳細規劃協同編制機制，按程序批準并納入國土空間規劃“一張圖”后，可作為規劃許可的依據。2025年4月10日，自然資源部辦公廳印發《《自然資源部辦公廳關于鄉村地區“通則式”規劃技術管理規定編制要求的通知》，規定可結合實際預留一定用地規模不劃定村莊建設邊界，作為“留白”機動指標。本年度頒布的涉及空間規劃的規范性文件還有2025年6月4日《關于開展2025年城市國土空間監測工作的通知》，以及2025年6月13日《關于開展國土空間規劃體檢評估的通知》等。

2.“多規合一”全面實施。2025年，全國省、市、縣國土空間總體規劃基本批復完成，2025年的政策變革重點在于建立“國土空間規劃實施監測網絡（ASDP）”，自然資源部推動“用地、用林、用草、用海、用礦”的聯動審批，實現了審批效能的跨越式提升。自然資源部在年初確立了“四個融合”戰略——司局融合、部局融合、部門融合、部省融合，旨在深度融合多領域AI大模型，有效提升決策水平。江蘇省在2025年3月率先完成了DeepSeek大模型的本地化部署，湖南省則推出了“調查監測大腦”，實現了空間權屬、資源現狀與規劃藍圖的高維度統一。

一、法律服務市場的總體判斷

綜合2025年10月遼寧鼎極律師事務所發布的《2024-2025年中國律師/法律服務市場全景調研與發展戰略分析報告》，以及共研網共研產業研究院2026年1月7日發布的《2026-2032年中國法律服務市場調查與市場需求預測報告》，2025年9月，全國執業律師人數突破83萬人；2024年行業業務總收入實現2200億元，同比增長8.5%，較2020-2023年復合增長率提升1.2個百分點。企業法律服務領域2024年市場規模達1450億元，占整體市場的65.9%；金融、醫藥、新能源等監管密集型行業貢獻超70%的需求；數據合規、跨境爭議解決、環境法律等領域增速領跑行業。數據合規2024年服務規模突破80億元，同比增長45%。

《報告》同時指出，2025年上半年民事案件平均代理費同比下降23%，服務質量下滑形成惡性循環。全國Top30律所占據30%的市場份額，在高端商事法律服務領域（如跨境并購、IPO）占據75%以上份額；中小型區域律所數量占比超90%，在基礎訴訟與本地非訴業務中占據主導，市場份額約50%，但同質化競爭嚴重；互聯網法律服務頭部平臺月均活躍用戶超700萬人，2024年市場份額達20%，通過在線咨詢、文書模板、批量案件處理等模式，快速搶占中低端市場，年營收增速超35%。《報告》預測了法律服務市場的趨勢為：一是環境訴訟、碳交易合規、ESG報告審核等需求持續釋放；二是國際化加速，中國將深度參與國際法律規則制定；三是智能化深化，法律文書自動化、類案推送、量刑建議等場景普及等。

二、自然資源法律服務2025年度的情況

至今為止，尚未在公開或付費平臺中檢索到自然資源法律服務市場的規模、占有率以及其他細分領域的情況，原因有如前述，自然資源涉及范圍過于廣泛，缺乏較為明確的統計口徑，僅可根據相關信息得出以下數據：

(一) 訴訟業務

根據最高人民法院2026年1月19日公布的2025年司法審判工作主要數據，受理環境資源民事一審案件16萬余件，同比上升超過11%，占全年受理一審民商事案件（2000余萬件）約0.8%。

2025年8月，浙江湖州舉辦的全國生態環境檢察工作推進會公開發布：全國檢察機關扎實推進生態環境檢察工作，2023年以來共辦理各類環境資源案件34.5萬件。

與自然資源相關的案由及罪名年度結案數據：

1.檢索涉及到的案由

(1) 民事（約26個左右）：海域使用權糾紛、探礦權糾紛、采礦權糾紛、取水權糾紛、養殖權糾紛、捕撈權糾紛、土地承包經營權糾紛、土地經營權糾紛、建設用地使用權糾紛、宅基地使用權糾紛、居住權糾紛、地役權糾紛；自然資源資產損害賠償糾紛；建設用地使用權出讓合同糾紛、建設用地使用權轉讓合同糾紛；臨時建設用地合同糾紛、臨時勘察用地合同糾紛；探礦權轉讓合同糾紛、采礦權轉讓合同糾紛、礦產資源壓覆補償合同糾紛；供用電合同糾紛、供用水合同糾紛、供用氣合同糾紛、供用熱力合同糾紛；中外合作勘探開發自然資源合同糾紛。

(2) 刑事（9個）：非法占用農用地罪、非法轉讓、倒賣土地使用權罪；非法批準征收、征用、占用土地罪；破壞自然保護地罪、非法采礦罪、破壞性采礦罪、盜伐林木罪、濫伐林木罪、危害國家重點保護植物罪。

(3) 行政：涉及土地、礦權等的行政許可、行政決定、行政處罰等。

2.檢索方式

(1) 時間：裁判時間為2025年1月1日至2025年12月31日的裁判文書數量

(2) 工具：alpha案例庫

(3) 以關鍵詞檢索（檢索結果可能含民事、行政、刑事）的結果：

①與“海域”有關的糾紛（含海域使用權等）：169件；

②與“礦權”有關的糾紛（含探礦權、采礦權等）：126條；

③與“土地”有關的糾紛（如土地承包經營、土地確權等）：23823條；

④與“建設用地”有關的糾紛（建設用地出讓、轉讓等）：1009條；

⑤與“電、水、氣、熱”有關的糾紛：3790件、4489件、495件、15193件。

(4) 以刑事案由檢索的結果：

①非法占用農用地罪：283條；

②非法轉讓、倒賣土地使用權罪：19條；

③非法采礦罪：391條；

④盜伐林木罪：126條；

⑤濫伐林木罪：416條；

⑥危害國家重點保護植物罪：184條。

(二) 非訴訟業務

1.并購業務

據公眾號《疆亙資本》2026年1月12日發布的《并購重組2025年回顧與2026年展望》，2025 年度中國并購市場共披露約 10241起并購事件，同比上升 2.56%；交易規模約28458.54 億元，同比上升2.74%。根據該文中披露的信息來看，涉及自然資源并購的行業為有色金屬、煤炭、石油化工3個行業，其中有色金屬并購事件370件，規模3137.81億元；煤炭68件，規模2180.2億；石油化工75件，規模747.22億元。

2.破產業務

(1) 2025年10月25日-26日召開的第十六屆中國破產法論壇披露的信息，2025年1-9月，全國法院破產申請立案3萬余件，同比下降9%；經審查后受理（清算、和解、重整）2.29萬件，同比下降7%；審結破產案件1.5萬件，其中審結破產重整案件402件，與去年同期相比增長16.52%。

(1) 據公眾號《無破有數》2025年1月22日發布的《2024年度全國破產行業大數據報告》，以及公眾號《CIB調查服務》2025年11月20日發布的《2025年上半年中國破產企業情報》，破產企業所屬行業排名在前的為批發業、商業服務業、零售業、房地產業、零售業等，均未提及與自然資源領域有關的行業。

(3) 通過公開渠道及付費數據庫包括案例庫，未能檢索到有關自然資源、礦業、煤炭、有色金屬、石油化工等行業在2025年度進入破產程序的總體情況，僅能檢索到信息量有限的個案情況，如下表：

3.其他業務

如自然資源主管部門日常法律顧問、合規管理、開發、執法、投融資、交易等無法獲得有效數據。

(三) 相關分析

1.爭議解決案件總體較為復雜：除土地糾紛案件外，涉及自然資源權屬糾紛、征地補償安置、礦業權合同糾紛、生態環境損害賠償、規劃許可行政訴訟等案件數量雖然絕對數和占比均不高，但案情日益復雜，往往涉及民事、行政、刑事法律關系交叉，對律師的綜合業務能力提出高要求。

2.并購交易服務需求企穩：礦業并購重組、土地使用權轉讓與合資合作開發等交易活動活躍。與之相關的盡職調查、交易結構設計、文件起草、談判支持等法律服務需求保持穩步增長，要求律師不僅懂法律，還需熟悉產業政策、技術標準和財務模型。

3.合規與風控仍然是“剛需”：隨著新《礦產資源法》正式實施及一系列配套法規政策的出臺，礦業企業（尤其是國有大型礦業集團、上市礦企及涉外礦業投資主體）面臨著前所未有的合規體系重構壓力。從礦業權取得、流轉、延續，到勘探開采過程中的安全環保、生態修復、用地保障，再到礦山閉坑的全生命周期合規管理，仍然需要合規和風控作為日常法律服務的基本盤。

一、新《礦產資源法》及配套制度的全面落地與司法實踐

一是關鍵礦產開發法律業務將顯著增長，鋰、鈷、稀土等戰略礦產的開發、貿易和投資活動增加，帶來大量礦業權獲取、跨境交易等法律服務需求。二是礦業ESG合規服務成為差異化競爭關鍵，隨著ESG標準普及，礦業公司需要律師事務所提供環境責任評估、社區關系協調等專業服務。三是礦業跨境交易與國際仲裁業務增加，全球化背景下，礦產資源的跨國開發與合作日益頻繁，涉及復雜的國際法、投資保護協定等法律問題。另外，新《礦法》的實施僅是開始，其確立的一系列新制度（如礦業權出讓合同性質、生態修復令的執行與監督、礦產資源儲量市場化管理改革等）將在實踐中面臨具體化、操作化的挑戰。首批依據新法產生的行政許可、行政處罰、民事合同糾紛案件將進入復議和訴訟程序，相關司法判決將形成重要的判例規則。律師需要深度參與這一過程，通過代理案件、發表專業意見、參與立法后評估等方式，影響法律規則的具體形成。

二、自然資源資產產權制度改革深化與統一確權登記

健全自然資源資產產權體系，清晰界定各類自然資源資產的產權主體、權利內容和邊界，是資源市場化配置的基礎。不動產統一登記向自然資源（如水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等）確權登記的延伸，將引發大量權屬爭議和歷史遺留問題。與此相關的產權流轉、抵押擔保、作價出資、收益分配等法律服務需求將大幅增加。

三、國土空間規劃體系下的開發保護合規新范式

“多規合一”的國土空間規劃體系全面實施后，所有開發保護建設活動都必須在規劃確定的“一張圖”上進行。規劃許可的剛性約束增強，規劃調整的程序更為嚴格。法律服務需要前移至項目的規劃符合性分析階段，深入理解“三區三線”（生態、農業、城鎮空間和生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界）的管控規則，防范因違反空間規劃而產生的重大法律風險。

四、“雙碳”戰略目標牽引下的綠色轉型法律機遇

實現碳達峰、碳中和目標，將徹底重塑能源結構和資源利用方式。大規模風光電基地建設帶來的用地用海用林法律問題、儲能設施布局、循環經濟產業（城市礦產、廢舊物資利用）的法規政策、綠色技術創新的知識產權保護、碳邊境調節機制（CBAM）等國際貿易規則應對等，都將催生全新的法律服務藍海。

五、全球資源博弈加劇背景下的涉外法律風險防控

保障國家戰略性礦產資源供應鏈安全，要求企業更積極地“走出去”參與全球資源配置。與此同時，國際投資保護主義抬頭、ESG標準成為國際投資準入新門檻、東道國資源民族主義情緒上升、國際爭議解決機制變革等，使得涉外自然資源投資的法律風險空前復雜。加強海外投資合規體系建設、熟悉國際仲裁規則、利用投資協定保護自身權益，成為涉外法律服務能力的核心。

六、數字化轉型與數據安全帶來的合規新邊疆

自然資源數據的采集、處理、共享和應用涉及國家安全、商業秘密和個人隱私。隨著《數據安全法》《個人信息保護法》的深入實施，以及自然資源領域數據管理暫行辦法的出臺，數據合規成為必須攻克的新課題。法律服務需幫助企業建立數據分類分級管理制度，規范數據跨境流動，防范數據泄露與濫用風險。

本報告通過對2025年度自然資源領域法律政策、市場實踐及服務模式的系統觀察，揭示了行業發展的核心特征與未來趨勢。年度政策呈現出強化資源安全、統籌全域要素、提升利用效率、深化法治保障的鮮明導向，尤其是新《礦產資源法》的實施、關鍵礦產管控升級、國土空間規劃體系完善以及《國家公園法》的出臺，標志著自然資源管理邁入更系統、更嚴格的新階段。對應于此，自然資源法律服務市場展現出“行政+民商事”爭議解決為核心、合規風控為剛需、并購等非訴業務穩步發展的格局。市場同時顯露出對跨境交易、ESG合規、數據安全、生態損害賠償等新興領域專業服務的迫切需求。面對快速演進的政策環境與日益復雜的客戶需求，律師事務所需著力提升國際化服務能力、深化跨區域協同、創新“產品+服務”模式，并將ESG理念、數字化轉型、綠色金融等前瞻性議題深度融入業務內核，方能在變革中把握機遇，實現專業服務的持續升級與價值創造。