兩年前的3月10日，習(xí)近平總書記在武漢考察新冠肺炎疫情防控工作時特別強(qiáng)調(diào)：“社區(qū)作為防控的最前線，肩負(fù)的任務(wù)十分繁重。”“抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫(yī)院救死扶傷陣地，一個是社區(qū)防控陣地。堅持不懈做好疫情防控工作關(guān)鍵靠社區(qū)。……使所有社區(qū)成為疫情防控的堅強(qiáng)堡壘。”

《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體，目前城區(qū)社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)。”

從上述規(guī)定來看，社區(qū)的法律內(nèi)涵是居民委員會轄區(qū)，包含居民委員會（以下簡稱居委會）、業(yè)主大會或業(yè)主委員會（以下簡稱業(yè)委會）與相關(guān)的物業(yè)公司對應(yīng)的居民。在我國疫情防控中，街道辦事處（以下簡稱街道）工作人員下沉至居委會落實(shí)疫情防控措施，一定程度上融入了社區(qū)，與上述各主體共同形成了廣義上的大社區(qū)概念。

居委會的法律定位和基本職責(zé)

依據(jù)我國民法典第96條、第101條規(guī)定，居委會屬于基層群眾性自治組織，是民法上的特別法人。城市居民委員會組織法第3條則規(guī)定了“居民委員會的任務(wù)”，包括“協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、優(yōu)撫救濟(jì)等項工作”“向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議”。

從上述規(guī)定可知，居委會是一個自律性、自治性的組織，履行的基本上是一種常態(tài)、常規(guī)的職責(zé)，辦理的是一種“自轉(zhuǎn)”、自我的工作。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件情形下，其執(zhí)行政府有關(guān)疫情防控的措施，應(yīng)該屬于上述規(guī)定中的“協(xié)助政府”及其派出機(jī)關(guān)做好與居民利益相關(guān)的公共服務(wù)等工作。

在此情況下，居委會屬于政府履行職能的“協(xié)助者”，而不是“準(zhǔn)政府”，也不是“代政府”，而是“幫政府”。因此，其職能的發(fā)揮、作用的呈現(xiàn)，一定是建立在街道、居委會、業(yè)委會、物業(yè)管理公司以及公益主體等各主體相互協(xié)同關(guān)系基礎(chǔ)上的。

街道是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)關(guān)，具有行政主體資格。而居委會沒有行政主體資格，但有義務(wù)協(xié)助街道等行政主體開展工作，同時指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)委會開展工作。業(yè)委會由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生，其權(quán)責(zé)義務(wù)主要涉及物業(yè)管理相關(guān)內(nèi)容。物業(yè)管理公司是民事主體，由業(yè)主大會選聘并接受全體業(yè)主的監(jiān)督。我國民法典基于疫情防控形勢，針對性地規(guī)定了突發(fā)公共事件情況下物業(yè)服務(wù)公司和業(yè)主的相關(guān)責(zé)任和義務(wù)。

由此可見，在上述諸多關(guān)系中，居委會處于相對核心的地位，上連政府，下達(dá)百姓，橫向又對接業(yè)委會及其他相關(guān)主體。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，需要各方協(xié)同居委會發(fā)揮作用

一是政府賦力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件，街道干部應(yīng)該迅即行動，雷厲風(fēng)行，“下沉”至居委會，指導(dǎo)、支持、幫助居委會執(zhí)行政府防疫措施。此時政府的工作要“重心下移”，包括人財物的全方位下移。

二是業(yè)主合力。日前在上海，一份4700字的《仁恒河濱城2期28號樓防疫保護(hù)指南》在網(wǎng)絡(luò)上流出并走紅，充分體現(xiàn)了業(yè)主自律和自治效果。高手在民間，居委會應(yīng)該充分挖掘、匯聚、吸收、推廣業(yè)主委員會和業(yè)主的智慧，不只是單向指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)主委員會開展工作。

三是物業(yè)協(xié)力。按照民法典的新規(guī)定，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府依法實(shí)施的應(yīng)急處置措施，但此情況下已超出了物業(yè)服務(wù)合同約定的內(nèi)容，為此，應(yīng)建立政府向物業(yè)公司購買公共服務(wù)的機(jī)制，使物業(yè)公司與居委會的協(xié)同更有保障、更可持續(xù)。

四是公益助力。居委會應(yīng)充分發(fā)揮志愿者的作用，做好本居民區(qū)志愿者的登記、使用、協(xié)調(diào)等方面的工作；街道則應(yīng)做好跨居民區(qū)志愿者的協(xié)調(diào)安排工作。

以上四個方面，基本上屬于政府的歸政府、自律的歸自律、市場的歸市場、公益的歸公益，并且實(shí)現(xiàn)各方主體統(tǒng)籌配合，從而優(yōu)化相互協(xié)同合作的社區(qū)治理模式，共同筑牢疫情防控的社區(qū)防線。

經(jīng)過上海等地疫情暴發(fā)的“再洗禮”，居委會組織法應(yīng)依“以問題為導(dǎo)向”原則作出完善，將上述居委會與街道、業(yè)委會、物業(yè)公司、志愿服務(wù)等協(xié)同的內(nèi)容，集中規(guī)定于突發(fā)公共衛(wèi)生事件下社區(qū)各主體相互關(guān)系的專有條款中，從而增強(qiáng)立法對實(shí)踐的引領(lǐng)性、規(guī)范性、保障性。

日常狀態(tài)下，居委會的職能發(fā)揮應(yīng)作相應(yīng)的制度優(yōu)化

首先，要提高對居委會重要性的認(rèn)識。居委會組織法規(guī)定了居委會協(xié)助政府或其派出機(jī)關(guān)開展工作。因此，應(yīng)從鞏固地方政權(quán)建設(shè)的高度，來認(rèn)識居委會建設(shè)的重要性。

應(yīng)該加強(qiáng)黨對居委會工作的領(lǐng)導(dǎo)。《上海市居委會工作條例》第4條就規(guī)定：“居民委員會工作應(yīng)當(dāng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府指導(dǎo)、依法自治、社會參與，服務(wù)居民群眾，形成居民區(qū)治理合力。”本次上海疫情防控中，社區(qū)黨員響應(yīng)市委號召，通過“先鋒上海”App辦理“黨員報到”，在社區(qū)參加各類公益活動，發(fā)揮了帶頭作用，起到了積極效果。

在干部任用機(jī)制方面，可規(guī)定政府公職人員“下沉”居委會鍛煉制度。“將軍發(fā)于卒武，丞相起于州郡。”可以在干部人事制度中規(guī)定，提拔干部時有居委會工作經(jīng)歷者優(yōu)先。

完善居委會外聘工作人員制度。居委會主任、副主任、委員均出自居民，因區(qū)域不同，居委會能力差異也屬正常，因此，更需要通過外聘專業(yè)工作人員來提升居委會的工作能力。

健全街道向居委會反映情況的即時回饋機(jī)制。居委會有向街道反映居民的意見、要求和提出建議的任務(wù)，但問題在于，居委會向“上”反映沒有接到回饋的情況下，是無法向“下”回復(fù)的。本次上海疫情防控中，就有居民們反映，居委會對居民要求只“進(jìn)”不“出”，一定程度上導(dǎo)致居民無所適從、不知所措。

加強(qiáng)居委會能力建設(shè)。應(yīng)明確規(guī)定政府加強(qiáng)培訓(xùn)和指導(dǎo)，幫助居委會及其成員提高組織和引導(dǎo)居民自治的能力，并應(yīng)落地、落實(shí)、落細(xì)。

建立志愿者隊伍、社會組織與居委會對口或結(jié)對的制度。應(yīng)加強(qiáng)對志愿者和社會組織的專業(yè)能力培訓(xùn)，關(guān)鍵時刻招之能來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝。

最后，應(yīng)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)共享機(jī)制。強(qiáng)化社區(qū)內(nèi)居委會、業(yè)委會以及居民相互間的互動與溝通，增強(qiáng)居委會的宣傳、動員、組織、指揮、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌等“執(zhí)政”能力。

以實(shí)踐為鑒，建議進(jìn)一步完善立法，切實(shí)解決好“最后一公里”甚至“最近一百米”的問題，加強(qiáng)基層社會治理，全面推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，讓老百姓有更多的獲得感安全感幸福感。

（來源：《人民政協(xié)報》，作者系全國政協(xié)委員、全國律師協(xié)會監(jiān)事長）