一、引 言

近期新冠肺炎疫情反復(fù)來襲，部分地區(qū)居家隔離、企業(yè)停產(chǎn)、商鋪停業(yè)、學(xué)校停課等情況反復(fù)上演。如何合法、迅速、有序地做好疫情防控工作一直是政府關(guān)心、民眾關(guān)切的問題。
應(yīng)急征用作為政府疫情防控舉措之一，很大程度提高了防控效率，降低了防控成本。政府實(shí)施應(yīng)急征用系出于社會公共利益的需要，但也難免會犧牲部分群體的利益，故如何有效平衡好社會公共利益與小部分群體利益，是做好應(yīng)急征用工作的要點(diǎn)與難點(diǎn)。為此，本文綜合分析應(yīng)急征用的條件、行為主體和法律風(fēng)險(xiǎn)，并對應(yīng)急征用中相關(guān)主體權(quán)益的維護(hù)提出若干思考。

二、應(yīng)急征用行為的法律要件考量

(一) 征用的法律規(guī)定

《憲法》第十三條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

《民法典》第一百一十七條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償。”

第二百四十五條規(guī)定：“因搶險(xiǎn)救災(zāi)、疫情防控等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用組織、個(gè)人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。被征用的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)使用后，應(yīng)當(dāng)返還被征用人。組織、個(gè)人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！?/p>

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！?/p>

《傳染病防治法》第四十五條規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國務(wù)院有權(quán)在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。緊急調(diào)集人員的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定給予合理報(bào)酬。臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償；能返還的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還?！?/p>

(二) 征用制度的要素與類別

我國現(xiàn)有法律法規(guī)中少有對征用作定義。根據(jù)一般學(xué)理上的分析，征用制度的含義可概括為以下幾個(gè)要素：

第一，征用是行政主體以強(qiáng)制的方式取得公民私有財(cái)產(chǎn)的一種具體行政行為。征用權(quán)的行使來自于《憲法》等法律的授權(quán)，通常行政主體無須獲得相對人的同意或者許可，可以其單方意思表示為之。征用包括了常態(tài)征用和應(yīng)急征用。而應(yīng)急征用發(fā)生于自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、事故災(zāi)難、社會穩(wěn)定或者國防安全等緊急狀態(tài)或突發(fā)事件中。因抗擊新冠肺炎疫情發(fā)生的征用行為應(yīng)當(dāng)屬于應(yīng)急征用。

第二，無論是常態(tài)征用或者應(yīng)急征用，征用權(quán)的行使均基于“為公共利益需要”的特殊目的。征用權(quán)是《憲法》賦予國家或政府對公民私人財(cái)產(chǎn)的合法“占有”的一種特殊權(quán)利，在一定程度上和“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”形成沖突。因此，征用權(quán)的行使必須要嵌入嚴(yán)格的條件中，公共利益需要的特殊目的是國家或政府行使征用權(quán)的首要前提。

第三，征用主體“取得”公民的私有財(cái)產(chǎn)在合理的范圍內(nèi)使用，該財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移僅是使用權(quán)的暫時(shí)轉(zhuǎn)移，征用主體并不因此而取得該財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，該財(cái)產(chǎn)也并不當(dāng)然地為國家或政府所有。因此，征用主體在征用公民的私有財(cái)產(chǎn)后應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以返還。

第四，征用必須是有償?shù)男姓袨?。國家或者政府通過公權(quán)力“剝奪”或者“侵害”了部分公民的合法權(quán)益來維護(hù)社會的穩(wěn)定，維護(hù)更廣泛群體的利益。因此對被征用人作出相應(yīng)的補(bǔ)償，才能更好地維持個(gè)人利益和群體利益之間的平衡。隨著我國社會主義法制的逐步完善，尊重行政相對人的意愿也成為了具體行政行為具有合理性和正當(dāng)性的直接表現(xiàn)。

(三) 啟動應(yīng)急征用的法律要件考量

1. 嚴(yán)格遵循《憲法》等法律規(guī)定

征用制度是對公民私有合法權(quán)益的一種“侵害”，必須通過法律的形式賦予征用主體相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)也只有通過法律的形式才能限制該權(quán)力不被擴(kuò)大或?yàn)E用，因此對公民私有財(cái)產(chǎn)的征用應(yīng)屬于絕對的法律保留事項(xiàng)。這也是征用的具體行政行為體現(xiàn)合法行政首要原則的必然要求。我國《立法法》第八條也明確規(guī)定了對非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用只能制定法律。無法律明文規(guī)定，任何主體不得剝奪公民的合法權(quán)益同時(shí)公民也無法定義務(wù)予以配合。因此，征用權(quán)行使的前提條件是依照憲法和法律的規(guī)定。

2. 以公共利益需求為目的

《憲法》和《民法典》均對征用目的進(jìn)行了表述，即“為了公共利益的需要”。突發(fā)事件威脅到多數(shù)人的權(quán)益，對少數(shù)人的特定權(quán)利或是多數(shù)人的部分權(quán)利進(jìn)行限制或剝奪的正當(dāng)性基礎(chǔ)，就在于行政應(yīng)急征用的合公益性。[注1]當(dāng)公共利益大于個(gè)人利益或者集體利益或者政府利益時(shí)，通過對少數(shù)人特定權(quán)利或者多數(shù)人部分權(quán)利的限制或剝奪轉(zhuǎn)化為絕大多數(shù)人的利益，其產(chǎn)生的效益才能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于少數(shù)人對特定權(quán)利或者多數(shù)人對部分權(quán)利的使用產(chǎn)生的效益，因此征用才具有正當(dāng)性。如上述對征用含義的表述，公共利益需要的特殊目的是國家或政府行使征用權(quán)的首要前提，因此，行使征用權(quán)必須是出于公共利益需求。同時(shí)，政府自身的利益、商業(yè)利益和特定主體的利益，都不能作為“公共利益”。

3. 政府儲備不足以應(yīng)對突發(fā)事件

《憲法》賦予了國家和政府在特定情形中征用公民私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，但在突發(fā)事件爆發(fā)時(shí)，國家和政府并不必然要行使征用權(quán)，因?yàn)閲医ㄓ袘?yīng)急物資儲備保障制度，各級人民政府同步建有應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的儲備制度?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第五十二條規(guī)定，“……必要時(shí)可以向單位和個(gè)人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資……” 可以認(rèn)為“必要時(shí)”是國家行使征用權(quán)的必要條件，即在政府儲備物資不足以支撐應(yīng)對該突發(fā)事件時(shí)，不得不臨時(shí)使用公民的私有財(cái)產(chǎn)，這也是合理行政的重要體現(xiàn)。

三、應(yīng)急征用行為所涉及的主體及權(quán)利義務(wù)關(guān)系

(一) 應(yīng)急征用行為中的主體

1. 應(yīng)急征用行為中直接的法律關(guān)系主體

應(yīng)急征用的法律關(guān)系主體是指征用過程中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，包括征用主體、被征用主體。

征用主體是指通過法律法規(guī)賦予相應(yīng)的行政權(quán)利，在應(yīng)對公共突發(fā)事件時(shí)具體履行征用權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的機(jī)構(gòu)和組織。國家或政府實(shí)施征用權(quán)來自于憲法和法律的授權(quán)，當(dāng)滿足應(yīng)急征用的條件時(shí)，可直接依據(jù)法律的規(guī)定履行職權(quán)，同時(shí)國家或政府可再授權(quán)具體部門或者行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行實(shí)施，其履行權(quán)利的結(jié)果和責(zé)任歸屬于授權(quán)主體?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定的征用主體是國家，《民法典》未對征用主體作出規(guī)定，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定的征用主體是人民政府及其部門，《傳染病防治法》第四十五條規(guī)定的征用主體是國務(wù)院及縣級以上人民政府，《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第4.2.1條規(guī)定的征用主體是人民政府。《國防法》《防洪法》《戒嚴(yán)法》等也分別對征用主體作出了規(guī)定。此外，在部分地區(qū)的地方政府規(guī)章或地方政府規(guī)范性文件中，各相關(guān)行政主管部門被賦予了在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下的對各自職責(zé)范圍內(nèi)相關(guān)物資、場所的征用權(quán)。例如《杭州市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用實(shí)施辦法》規(guī)定藥品、醫(yī)療器械的征用由經(jīng)濟(jì)綜合部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)實(shí)施，交通設(shè)施設(shè)備及運(yùn)輸工具的征用由交通行政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的征用由衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施等。

被征用主體是征用主體實(shí)行征用權(quán)的具體對象，包括公民、法人和其他組織?！稇椃ā芬?guī)定國家為了公共利益的需要，可以對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征用。國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)本就屬于國家所有，征用主體可以直接進(jìn)行劃撥或者調(diào)用。

2. 其他相關(guān)的主體

應(yīng)急征用的主體雙方是國家或政府，即征用主體，以及作為被征用主體的公民、法人或其他組織。征用的客體按照《憲法》的規(guī)定即為公民的私有財(cái)產(chǎn)。在應(yīng)急征用過程中，主要的客體為食品、交通工具、醫(yī)療用品、機(jī)械設(shè)備、通訊設(shè)施、體育場館、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、學(xué)校等物資或場所。該等物資或場所為被征用主體所有，因此，征用主體可直接向被征用主體發(fā)布行政決定、命令，要求實(shí)施征用權(quán)。但在實(shí)際情況中，圍繞該等物資或場所還可能存在著承租人、使用人、特許經(jīng)營方、運(yùn)營方等其他合法占有使用的主體。例如，租戶承租了業(yè)主的房屋，與業(yè)主形成了租賃合同關(guān)系；顧客向酒店支付了客房費(fèi)用，與酒店形成了服務(wù)合同關(guān)系；投資人與政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，與政府形成了行政協(xié)議關(guān)系。政府一旦實(shí)施征用，不僅對所有權(quán)人產(chǎn)生直接的影響，也對實(shí)際使用權(quán)人、經(jīng)營者等產(chǎn)生了直接或間接的影響。因此，征用物資或場所的實(shí)際使用權(quán)人、經(jīng)營者也是政府在行使征用權(quán)時(shí)需要考慮的主體。

(二) 應(yīng)急征用行為中權(quán)利義務(wù)之考量

1. 征用主體的權(quán)利義務(wù)

就征用主體而言，其通過憲法和法律的授權(quán)獲得實(shí)施征用的權(quán)力，當(dāng)滿足應(yīng)急征用的條件時(shí)，可直接依據(jù)法律的規(guī)定履行職權(quán)。因此，行政機(jī)關(guān)、具體部門、行政機(jī)關(guān)工作人員或其他組織在未取得權(quán)力依據(jù)時(shí)不得向任何主體實(shí)施征用行為。在緊急情況下，征用主體尤其要審視自身的權(quán)力來源。否則，不僅該項(xiàng)具體的征用行為無效，違反了合法行政的基本要求，更存在違法違憲的可能性。

《憲法》規(guī)定國家為了公共利益的需要，對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用后給予補(bǔ)償。雖然絕大多數(shù)法律法規(guī)未直接對應(yīng)急征用的補(bǔ)償主體加以明確，但通常認(rèn)為誰征用誰補(bǔ)償，征用主體同時(shí)也是補(bǔ)償主體。在實(shí)踐中可能存在征用主體和實(shí)際使用主體不一致的情形，被征用主體找不到責(zé)任主體以及征用主體不予補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一等現(xiàn)象。該類現(xiàn)象之所以出現(xiàn)，一方面是征用主體與實(shí)際使用主體之間的混亂所致或推卸責(zé)任，另一方面直接暴露出征用主體在啟用應(yīng)急征用制度時(shí)法制意識的缺失，缺乏對法律規(guī)范要件的審查，缺乏征用補(bǔ)償核心權(quán)利義務(wù)關(guān)系要素的考量。

2. 被征用主體及其他相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)

國家或政府出于“公共利益需要”的應(yīng)急征用具有正當(dāng)性與緊迫性，同時(shí)，憲法和法律賦予了國家或政府為應(yīng)急征用行為的合法性。因此，應(yīng)急征用具有法律強(qiáng)制性，公民、法人和其他組織有配合、協(xié)助征用權(quán)行使的義務(wù)。如果被征用主體拒絕配合應(yīng)急征用的，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十六條對此予以了規(guī)定：“單位或者個(gè)人違反本法規(guī)定，不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰。”而根據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定，拒絕配合征用的人員可能受到警告或者二百元以下罰款的處罰；情節(jié)嚴(yán)重的，將受到五日以上十日以下拘留以及五百元以下罰款的處罰。對于以暴力、威脅方法阻礙政府工作人員執(zhí)法的，還有可能觸及《刑法》的相關(guān)法條從而受到刑事處罰。

四、對相關(guān)主體權(quán)益維護(hù)的幾點(diǎn)思考

(一) 應(yīng)急征用啟動程序的完善

滿足應(yīng)急征用的條件是行政機(jī)關(guān)啟動應(yīng)急征用程序的前提。但是，我國目前應(yīng)急征用相關(guān)法律規(guī)范中，絕大多數(shù)都缺乏程序性方面的規(guī)定，僅在《戒嚴(yán)法》第十七條中規(guī)定要“開具征用單據(jù)”。關(guān)于應(yīng)急征用的具體程序，多以地方政府規(guī)章或地方政府規(guī)范性文件的形式體現(xiàn)。例如《上海市實(shí)施<中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法>辦法》第三十五條規(guī)定：“市和區(qū)、縣人民政府及其有關(guān)部門為應(yīng)對突發(fā)事件依法征用單位或者個(gè)人財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)向被征用財(cái)產(chǎn)的單位或者個(gè)人發(fā)出應(yīng)急征用憑證。緊急情況下無法當(dāng)場簽發(fā)憑證的，應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急處置結(jié)束后補(bǔ)發(fā)憑證……實(shí)施應(yīng)急征用的單位在使用完畢或者突發(fā)事件處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還被征用的財(cái)產(chǎn)；征用財(cái)產(chǎn)或者財(cái)產(chǎn)征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償?！薄渡虾Ｊ袘?yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用補(bǔ)償實(shí)施辦法》第六條（征用程序）規(guī)定：“根據(jù)突發(fā)事件的事態(tài)發(fā)展和應(yīng)對突發(fā)事件的處置要求，需要征用物資的，實(shí)施應(yīng)急征用單位應(yīng)當(dāng)開具應(yīng)急征用憑證。因?yàn)榍闆r緊急，無法當(dāng)場開具應(yīng)急征用憑證的，實(shí)施應(yīng)急征用單位可先實(shí)施征用并在2個(gè)工作日內(nèi)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)……被征用單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照要求，向?qū)嵤?yīng)急征用單位交付被征用的物資，并按照需要，配備必要的操作、保障等人員，接受實(shí)施應(yīng)急征用單位的統(tǒng)一管理和調(diào)遣?！?/p>

上述法律法規(guī)中的“開具征用單據(jù)”或“開具應(yīng)急征用憑證”是實(shí)施征用的重要環(huán)節(jié)，但并不足以體現(xiàn)從決定到實(shí)施的程序上的整體性和完備性。由于法律法規(guī)對應(yīng)急征用程序沒有詳細(xì)的規(guī)定，各地方的規(guī)定也較為簡單且各地不盡相同，程序的不完備則會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)內(nèi)部無序，權(quán)力濫用，實(shí)施混亂。因此，國家層面要建立統(tǒng)一的規(guī)定，地方政府對具體規(guī)則要盡可能地詳盡、完備。完善的法律體系是政府實(shí)施應(yīng)急征用時(shí)實(shí)現(xiàn)程序正義的重要基礎(chǔ)，并為公民、法人和其他組織提供充分的保護(hù)和信賴。

(二) 征用補(bǔ)償?shù)暮侠矸峙?/p>

通常，政府在征用時(shí)僅與被征用主體簽訂征用協(xié)議，約定征用補(bǔ)償方式與金額。征用補(bǔ)償款也只支付給被征用主體。對于其他相關(guān)主體而言，他們的權(quán)益確實(shí)受到了損害，但卻可能無法直接與政府對話協(xié)商，為自己爭取到相應(yīng)的利益。因此，從公平合理或者風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的角度，被征用主體在獲得補(bǔ)償后，相關(guān)主體主張合理的補(bǔ)償款分配應(yīng)屬合理。而在政府方面，在簽訂征用協(xié)議前應(yīng)對征用所可能涉及的主體進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與安排，在征用協(xié)議中對各方主體的補(bǔ)償款分配作明確約定，從而確保相關(guān)主體能夠分配到補(bǔ)償款，更好地平衡和維護(hù)各方利益。

(三) 對調(diào)用后補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)

調(diào)用發(fā)生在政府與政府或者政府與其他國有單位之間，系對國家所有財(cái)產(chǎn)的調(diào)度和使用。調(diào)用更多強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，而不是指行政主體行使行政職能與行政相對人之間產(chǎn)生的行政管理關(guān)系。政府或其他國有單位的財(cái)產(chǎn)歸國家所有，并在國家的授權(quán)范圍內(nèi)對財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理、使用?；诠怖嫘枨蟮恼{(diào)用，也是政府或其他國有單位代為履行職責(zé)，管理國家財(cái)產(chǎn)的一種方式。同時(shí)，調(diào)用制度中的補(bǔ)償機(jī)制也非《憲法》上的要求。

調(diào)用的直接法律關(guān)系主體為政府或其他國有單位。此外，還可能存在著其他與被調(diào)用主體存在某種法律關(guān)系，對被調(diào)用物資或場所享有占有、使用、收益等權(quán)利的主體，例如與被調(diào)用主體形成租賃合同、服務(wù)合同、特許經(jīng)營等法律關(guān)系的個(gè)人或企業(yè)。政府在實(shí)施調(diào)用時(shí)，也侵犯了該類主體的權(quán)益。該類主體的使用權(quán)、收益權(quán)等均具有財(cái)產(chǎn)性利益，也應(yīng)受到憲法和法律的保護(hù)。然而在實(shí)際中，國有財(cái)產(chǎn)被調(diào)用后，實(shí)際享有權(quán)益的主體可能得不到相應(yīng)的補(bǔ)償。原因在于，第一，因國家或政府政策調(diào)整導(dǎo)致法律關(guān)系變更或消滅的情形通常被歸入于不可抗力或法律關(guān)系主體免責(zé)的事由中，實(shí)際享有權(quán)益的主體無法以該法律關(guān)系作為權(quán)利救濟(jì)的依據(jù)，要求被調(diào)用主體給予賠償或補(bǔ)償。例如，實(shí)際享有權(quán)益的主體與被調(diào)用主體存有合同關(guān)系，卻無權(quán)要求被調(diào)用主體承擔(dān)違約責(zé)任。此外，被調(diào)用主體如未得到補(bǔ)償，實(shí)際享有權(quán)益的主體亦難以根據(jù)公平合理或風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則要求被調(diào)用主體分享補(bǔ)償款。第二，在我國現(xiàn)有法律體系中，征用是直接對公民、法人或其他組織作出的行政行為，其最主要的客體為不動產(chǎn)、交通工具、糧食、設(shè)備、物資等物，而非使用權(quán)、收益權(quán)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。而政府的調(diào)用行為針對政府或其他國有單位以及國有財(cái)產(chǎn)而為，并非直接對實(shí)際享有權(quán)益的主體及其享有的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利進(jìn)行強(qiáng)制。從某種角度說，政府在調(diào)用國有財(cái)產(chǎn)過程中不直接與實(shí)際享有權(quán)益的主體產(chǎn)生法律關(guān)系。因此，對國有財(cái)產(chǎn)實(shí)際享有權(quán)益的主體在權(quán)益受損時(shí)，擬依據(jù)憲法或法律中關(guān)于征用的規(guī)定來要求政府進(jìn)行補(bǔ)償?shù)碾y度較大，尋求救濟(jì)的途徑有限。所以在發(fā)生調(diào)用情形時(shí)，國家或政府應(yīng)該將對實(shí)際享有權(quán)益的主體的權(quán)益保護(hù)放在重要位置，對該主體的合法權(quán)益予以充分的保護(hù)，豐富救濟(jì)途徑，落實(shí)補(bǔ)償問題。

(四) 恢復(fù)原狀的義務(wù)

無論是征用還是調(diào)用，防疫物資或防疫場所均有可能根據(jù)實(shí)際使用需求被改造。例如，體育館被用作為方艙醫(yī)院時(shí)，征用主體勢必要對體育館內(nèi)的設(shè)施重新布局或改造；學(xué)生宿舍或酒店被用作集中隔離點(diǎn)，還可能會涉及到物品的歸置、設(shè)備的更換等。在防疫工作結(jié)束后，這類場所終究要回歸其原有的功能，因此，就涉及到設(shè)備、設(shè)施恢復(fù)原狀的問題，政府在實(shí)施征用或調(diào)用時(shí)，應(yīng)對該類物資或場所的恢復(fù)工作、工作人員安排、費(fèi)用支出等問題進(jìn)行充分的考慮，并在使用后積極做好善后工作。

(五) 合同條款的提前約定

新冠疫情爆發(fā)后，酒店常常被征用為集中隔離點(diǎn)。因政策性住房是國有財(cái)產(chǎn)，當(dāng)酒店不足以容納被隔離人員時(shí)，政策性住房也極有可能被作用集中隔離點(diǎn)。酒店可能與顧客存在著服務(wù)合同關(guān)系，政策性住房可能與租戶存在著租賃合同關(guān)系。該類不動產(chǎn)一旦被征用或調(diào)用，相應(yīng)的服務(wù)合同、租賃合同之合同目的也將無法實(shí)現(xiàn)或合同的履行將受到實(shí)質(zhì)性的影響。對于酒店或政策性住房權(quán)利義務(wù)主體來說，可以將政府征收征用、調(diào)用等情形提前作考量，并在簽訂合同時(shí)將合同的履行、中止、終止以及不可抗力條款等寫入合同內(nèi)容，從而能夠防止在突發(fā)情況發(fā)生時(shí)，因沒有合同的約束與保護(hù)而使自身陷入被動狀態(tài)。

五、結(jié) 語

憲法和法律雖賦予了政府啟動應(yīng)急征用的權(quán)力，但政府強(qiáng)制實(shí)施也要尊重被征用主體及其他相關(guān)主體的意見。對于被征用主體、與被征用物資或場所已經(jīng)形成服務(wù)、租賃、特許經(jīng)營、委托管理等法律關(guān)系的其他相關(guān)主體而言，在政府行使征用權(quán)后，他們的權(quán)利或多或少受到了影響。對突發(fā)事件的應(yīng)對，更能體現(xiàn)政府的治理能力，公共利益與私人利益要由政府公平守護(hù)。因此，通過法律法規(guī)或指導(dǎo)性文件、實(shí)操性文件的方式對政府實(shí)施應(yīng)急征用的程序加以規(guī)范是一方面。更重要的是，政府在具體實(shí)施應(yīng)急征用時(shí)，不能過分犧牲個(gè)人利益來換取社會公共利益，要同時(shí)體現(xiàn)政府治理的力量與溫度。

注釋及參考文獻(xiàn):

[1] 霍登科.政府應(yīng)急征用法律問題研究[D]：[碩士學(xué)位論文].北京：中國政法大學(xué) ,2011，13.